鬼城蔓延 政绩考核机制惹的祸

加国有梦

来源：光明网


随着权力和资本交替上阵，鄂尔多斯的空城计一夜之间，如同一场传染病，在全国各地蔓延，除了此前广泛报道的贵阳、营口等城市，《中国经营报》记者调查又发现江苏常州、河南鹤壁和湖北十堰，也开始出现鬼城的魅影。从南到北，从沿海到内地，从一线城市到小县城，许多新区新城或多或少赢得了空城鬼城的名头。值得警惕的是这些鬼城背后又隐藏着房地产泡沫破灭、资金链条紧绷乃至断裂、城市发展缺乏产业支撑等诸多风险。

调查一

地产供大于求，工业重市地产先行

沦为“鬼城”第二常州产业转型错投房地产

上海、南京等外地购房者占据了60%，本地拆迁户和小老板则每户握有好几套房产，而本地低收入者和外来打工者则买不起房。

素有吴文化发源地、富庶繁华之美誉的江苏常州，因其新城区楼盘集中，入住率不高，且大量商品房积压，被称为继鄂尔多斯之后又一“鬼城”。甚至业界做出悲观预期，认为常州楼市库存量如此之大，空置率如此之高，未来难有大发展。

“鬼城”之说是否言过其实?传统工业强市常州缘何吹起了地产泡沫?春节刚过，《中国经营报》记者深入常州调查发现，在常州无论是商业地产还是住宅项目都面临供大于求的状况，常州的地产泡沫已是不争的事实。

对于“鬼城”之说，记者多次试图联系常州官方，但其却三缄其口，不给予回应。

谁在制造泡沫?

白天鲜见人、晚上少亮灯的常州市武进区武宜路两侧岿然耸立的高大楼盘，是多家媒体将常州称为“鬼城”的直接证据。

武进于1995年撤县建市，2002年撤市设区，是常州市近年来重点打造的“南部新城”。贯穿南北的武宜路就位于武进区。武宜路北连常州旧城中心的兰陵北路，向南则延伸至武进新城区，堪称常州新楼盘荟萃之地。在武宜路上汇集了德禾豪景、新城香溢紫郡[最新消息 价格 户型 点评]、星河国际、四季城、新城吾悦广场、绿地白金汉宫、绿城[简介 最新动态]玉兰广场、华美庭等十多个楼盘，这些楼盘总建筑面积甚至超过了500万平方米，其中不乏超级楼盘，如星河国际建筑面积达到180万平方米，大部分楼盘正处于销售期。

“武进区的一些楼盘夜晚亮灯率确实不太高，一到晚上，这些大楼都是漆黑一片。”常州一位载着记者在武进城区转悠的出租车司机李飞(化名)说，李飞的话得到了多个当地居民的认同。

记者近日实地走访常州市武进区的多个新盘后发现，确有不少小区存在夜晚亮灯率只有两三成的情况。

“一些刚交付的楼盘，入住率肯定不会太高，有些人买了房但一时没钱装修也会延缓入住时间，”李飞告诉记者，“武进工业发达，小老板很多，大多会先给子女买上几套房先放着。此外，拆迁户手里普遍都握有好几套房，再加上炒房的和没卖出去的，种种原因造成了当下的状况。”

记者实地调查了解到，常州的房价与周边其他城市相比，并不算高，其房价大都集中在6000元~8000元/平方米，市中心区域的房价在每平方米1万元左右。

正是这相对不太高的房价，吸引了大量周边城市，尤其是上海、南京等地的购房者。在某售楼部记者看到，很多来看房的车子都是挂着上海、南京的牌子。一位来自上海不愿透露姓名的购房者告诉记者，之所以到这边来买房，是因为上海的房价太高，而随着高铁的开通，到常州也比较方便。

常州本地一家房地产网站统计数据显示，在2012年常州楼市成交量中，外地人购房者占据了60%左右。

“不过，在武进更多的人是来自于其他地方在这儿打工的年轻人，他们确实有刚性需求，但是以他们的薪水，想在这里买上一套房子几乎没有可能。”李飞告诉记者。

数据显示，2011年常州全市登记暂住人口133.1万，其中武进区占比超过50%，达到近70万人。而2011年武进区常住人口为160万，暂住人口占到常住人口的近一半，这些暂住人口暂住地点主要为出租房屋、单位内部和工地现场，根本不可能在当地买房子。

由于当地低收入者和外来打工人员无钱买房，而大量房子都让外地人买走却很少在当地居住，本地房产所有者则又大多拥有多套住房，让武进区的很多楼盘显得空荡荡，实际上这几年常州房价也在这些外地人购房的助推下，上涨迅速。

个人住房拥有率严重饱和

需求有限，供应过量，导致常州市的住宅房产存量大量过剩。

据常州市房地产信息中心统计，截至2012年底，常州市商品房的存量约为1360万平方米，去化周期约20个月。同策咨询提供的数据则显示，同期常州商品住宅的存量约为679万平方米，去化周期约14个月，整体去化压力较高。

2010年8月末，国家统计局常州调查队曾对常州市市区52个社区的2167户居民家庭，进行住户基本情况抽样调查显示，常州市城市居民自有房拥有率达96.1%，拥有两套及两套以上住房的居民家庭达25.4%。抽样调查还显示，常州市市区居民户均住房建筑面积达99.3平方米，人均住房建筑面积为34.7平方米。若从刚需角度来看，常州市房地产在2010年8月份就已经趋于饱和。

2012年底，常州市常住人口(含在常州居住半年以上的外来人口，扣除本地户籍人口外出半年以上的人口)总量达468.68万人，而2010年常州全市常住人口为459.20万人，2012年人口比2010年增加了9万人。而2011年常州市区住宅新增供应量568.17万平方米;2012年常州市区住宅预计新增供应量538万平方米，即便新增的9万人都成为常州的刚需市场，两年新增的一千多万平方米的住宅供应量，还是显得过于庞大。

住宅地产还不是最严重的，商业地产的泡沫才让人感觉到危机四伏。

“如果真要说危机，我认为商业地产的泡沫才是常州楼市真正面临的问题。”一位常州本地开发商告诉记者，住宅销售的压力其实不算太大，但商业物业已明显供过于求，现在大商场普遍生意不好，在建的城市综合体还有十几个。

据当地中介机构统计，目前常州已经投入使用或者在建的城市综合体项目约有30个，并且体量动辄几十万乃至上百万平方米。

大量的商业地产竞争，导致大商场里的商户经营惨淡。“现在常州的大商场生意都挺一般的，如果是散售的就更不用说了，基本上是一塌糊涂，”吾悦广场里一位商户告诉记者，“仅武进商圈现在就有吾悦广场、又一城、茂业、新天地、新城上街、乐购等，将来万达[简介 最新动态]还要进来，竞争将更加激烈。”

记者实地走访了武进区的多个城市综合体项目后也发现，不少商场的打折幅度已经低至3~4折，即使在周末，人流量还是不多。

支柱产业转投地产

2月17日，常州本地媒体《常州日报》也对当地地产业在常州市产业中的比重过大，表达了担忧。“从2012年度星级企业榜单，也看出常州产业的短板：工业企业中，产业偏‘重’;服务业中，地产公司占了重头。在此次服务业五星企业榜单33家服务企业中，地产置业公司依然超过20家，占60%以上。”

常州市的五星级企业是所有企业中纳税额最高的企业，其标准是根据当年上缴入库税金额评定企业星级。得分前10名且上缴入库税金5000万元以上(含5000万元)的企业，评为“五星企业”;服务业五星级企业榜单中，房地产业连续几年都占据着绝大比重。

常州有关人士认为，房地产企业独领风骚，一方面显示出常州房地产业的实力，但也反映出常州现代服务业发展不均的现状。

常州市人民银行中心支行郑文清在其论文《地方财政收入对房地产业依存度的分析与探究——基于江苏常州的实证分析》中写道，常州市房地产业税收占地方税收收入的比重自2007年以来一直保持在20%以上，最高时曾达30%以上，在地方财政收入的比例中，也保持在10%左右。而常州市的土地出让收入，近几年以来也长期保持在地方财政收入的40%以上。例如，2010年常州市的土地出让收入达到271.94亿元，当年其财政收入为643.17亿元，前者占后者的比重达到42.28%。

2012年，北京、上海等一线城市的土地出让金大幅下降。而二线城市常州跻身前十，位于榜单第五位，土地出让金总额为216.41亿元，涨幅比2011年同期超过80%。

从签约价格上看，2012年1~11月常州住宅或商服用地出让金额2543700万元，相较于2011年1~11月出让金额1955643万元上涨了588057万元，同比上涨30%。

而在前两年兴起的由一线城市转战二三线城市的热潮中，大量知名房企纷纷在常州“攻城略地”。星河地产于2009年首次进入常州，便在武进中心区武宜路成功拍下近千亩土地，类似情况也发生于绿地集团[简介 最新动态]、绿城集团[简介 最新动态]、招商地产[简介 最新动态](000024.SZ)、九龙仓、华润置业等众多知名房企。

“当时，大家都很乐观，有种‘大跃进’的味道，常州的空气中都弥漫着一种兴奋感。”常州一位开发商告诉记者。

常州市国土局网站发布的2009年武进城区经营性土地交易情况一览表显示，当年武进区共出让经营性用地31块，其中不乏大开发商的身影。仅星河地产一家就在武宜路拍下近千亩土地，绿地集团联合上海云峰集团、江苏恒元地产在武进共拿下五幅土地，出让面积约25万平方米。

根据约两年的开发建设周期，这些体量巨大的住宅项目现今都已陆续入市，集中供应带来的高库存，让开发商面临不小的压力。与此同时，过去几年间，招商、金地、恒大、龙湖、世茂、绿城等国内一线开发商也已集体涌入常州。

2012年下半年，万达、招商、雨润先后在常州拿下多幅大体量的商业用地，这让不少在当地经营商业物业的开发商倍感压力。

2012年9月，万达以6.94亿元竞得武进区出让面积高达11.5万平方米的商住地块，这是继常州新北万达之后万达在常州开发的第二个超大型城市综合体，规划建筑面积达60万平方米。2012年10月，雨润集团旗下房企以3.7亿元拿下常州一地块，出让面积达17万平方米。据悉，雨润预计将投资55亿元，打造一个建筑面积达110万平方米的城市综合体。

产业升级OR地产升级?

“对于人口规模预判的不准确，城市总体规划的不完善，住宅地产没有与其他产业进行很好的配套，这或许是导致常州出现‘鬼城’效应的几个最为重要的因素。”上海社科院城市化发展研究中心主任郁洪胜如此评价道。

郁洪胜认为，由于国外经济不景气，一直走外向型经济发展路子的常州，其部分优势地位在逐渐被取代，此时的产业转型应立足于其优势产业的做大做强，而非以房地产业来吸引人。

实际上，常州已经成为长三角重要制造业基地，但河海大学区域经济研究中心主任、新华社特约分析师刘奇洪认为，常州经济发展中遇到两方面的困境与挑战：一方面，中国已不是短缺经济时代，生产能力过剩已成为常态，常州传统产业发展已遭遇总量过剩的挑战;另一方面，随着原材料、燃料价格的上涨和环保“门槛”的抬高，常州一些支柱产业，如化工、冶金、纺织、机电等，已面临“高成长期”、正遭遇“高成本期”挑战。

另外，随着高速交通网络构建，高端产业跳跃式转移成为常态，常州引进高端外资产业优势日益减弱。

在刘奇洪看来，当前常州内部要素存在不少劣势。一是产业结构不合理。第二产业比重过大、发展水平不高，没有千亿级产业集群;第三产业比重过小，现代服务业，尤其生产性服务业发展水平严重偏低。二是企业“大而不强”。在整个产业链的研究、设计、开发、品牌创造、加工制造、营销、供应链管理、应用软件、系统咨询等环节中，常州企业大多处于附加价值最低的加工制造环节。

在这样的情况下，常州迫切需要进行产业转型升级。刘奇洪表示，“创新发展模式，实现常州城市转型和产业升级是常州实现发展目标的关键。”

“过去，苏南地区是以产业集群的飞速发展吸引企业和人员的入驻;如今苏南仍然需要靠产业升级来保持领先地位。靠发展地产，靠吸引苏沪宁的人员来扩大城市化，或许是一个本末倒置的选择。”刘奇洪说。

河南鹤壁新区：20年发展成“睡城”

以煤炭化工为产业支撑的河南鹤壁，为了应对因煤炭开采而出现的采空区问题，早在1992年就开始在老城区40公里外的地方建设新区，是河南省第一个建设新区的地级市，这个新区成为现在的淇滨区。

然而，《中国经营报》记者调查发现，这个建设历史已经长达20多年的新区，到目前为止，还是个空心之城，变成了“睡城”。

不仅如此，本已十分冷清的新区还在继续扩张，根据河南省委、省政府最新批复的《鹤壁新区建设总体方案》，鹤壁新区规划面积约130平方公里，这个面积与著名“鬼城”康巴什的规划面积155平方公里大体相当。

空心新城

鹤壁商业等服务业发展十分缓慢。2011年，鹤壁第三产业占GDP比重仅为17.5%。

鹤壁姑娘张环丽花了几十万元在淇滨区银兴广场购了一套商铺，这里曾被宣传为鹤壁市的新商业中心所在。但是在开发商迟迟不肯交房的情况下，张环丽逐渐对在这里做生意失去了信心。

银兴广场仅商铺就有2000个，而在它的东边则有一个家具广场，西边有一个规模超过它的裕隆商业广场，在北边还有一个刚开业的中凯商业街。记者走进银兴广场，发现约有30%的商铺还是空位，而营业的商铺也大都生意惨淡，偌大商场鲜有人影。

银兴广场是鹤壁市继多个商业中心之后新开发的一个新中心，当地人也不看好这些新建大商场的市场表现。记者发现，另一个电器商城在过去几年间几次易手，原因是“没多少人去那儿买东西”。

与破旧但热热闹闹的老城区相比，淇滨区则显得冷冷清清。

依靠煤炭发展起来的鹤壁辖浚县、淇县、淇滨区、山城区、鹤山区和鹤壁经济开发区。其中山城区和鹤山区是老城区，而新城区是淇滨区。

2010年鹤壁市的常住人口分布数据显示，鹤山区为13万人，山城区为23万人，淇滨区为27万人。由于新城区产业还未发展起来，约有20万鹤壁淇滨区居民，在每天早上五六点、下午3点多钟乘坐一个小时的班车到40公里之外的老城区上班，其中大部分是煤矿工人，他们原本居住在老城区。

接受记者采访的鹤壁多位政府官员并不否认鹤壁市产业基础较弱。除煤炭、化工之外，真正能支撑鹤壁经济发展的并没有多少企业。而即便是煤炭也在最近两年受累于煤炭价格向下走势。鹤壁市规划局办公室工作人员尹军涛坦言：“鹤壁市的产业比较单一，龙头产业不多，很多还是传统产业比较多一些。”

记者查阅鹤壁市城市规划，其空间发展方向是“鹤壁—淇县一体化”，官方称之为鹤壁大新区。而在其中几乎没有任何产业在内，清一色是地产和相关生活配套项目。

《鹤壁市2011年国民经济和社会统计公报》数据显示，2011年鹤壁三产比重为11.0 71.5 17.5，其工业占GDP比重高达71.5%，而其主要工业都集中在老城区，可以推测新城区几乎还是一座产业空城。

据了解，鹤壁市居民生活水平较低，购买力不强，统计数据显示，鹤壁市城镇化率较高但城镇居民收入却较低。2011年鹤壁市城镇化率为49.76%，城镇化水平在河南省18个地市中居第三位。但2011年城镇居民人均可支配收入为17254.54元，低于河南省年均水平940.26元。上述原因让鹤壁商业等服务业发展十分缓慢。2011年，鹤壁第三产业占GDP比重仅为17.5%。

产业与人口严重脱节

鹤壁市的产业多在北部几十公里外的老城区和淇滨区最北边的经济技术开发区，而人口大多居住在南部。

鹤壁的“心脏”几次移位。

最早的一颗“心脏”是煤炭，靠煤矿集聚起来的人口成就了鹤壁市的存在，生活在山城区，以及不远处的鹤山区。随着城市人口增多对空间需求的增大，老城区地处山脚一隅的局限开始显现。而最重要的原因在于老城区周边许多采空区，不适宜建设，即便建设也是成本巨大。

在这样的情况下，建设新区是最容易的，也是性价比最高的解决之道。趁着20世纪90年代初期的全国大兴开发区热潮，鹤壁市于1992年在距离老城区40多公里处划了一片地开始建设新区，成为飞城，因临近淇河被命名为淇滨区。这也是河南省首个建设新区的地级市。

当年编制的《1995年至2020年的城市空间发展规划》显示，到2020年，鹤壁市城市空间规模达到38平方公里。然而截止到现在，鹤壁全市城市空间规模已经达到了34平方公里，其中淇滨区建成区面积已达到29平方公里。

鹤壁市规划局办公室工作人员尹军涛告诉记者，土地利用超预期的事实，在于鹤壁市淇滨区土地利用率不高。

这也正是鹤壁人口密度极低的原因：市内许多是五六层高的楼房。许多单位有着在大多地市罕见的大片绿地，以及许多待建空地。

对土地的超预期使用，让鹤壁市不得不在2007年对规划进行修编，向南发展，鹤壁新区不得不继续把饼摊得更大。根据河南省委常委会研究通过的《鹤壁新区建设总体方案》，鹤壁新区规划面积达到130平方公里，这个面积与著名“鬼城”康巴什的规划面积155平方公里大体相当。

从规划图上看，鹤壁城市总体是自北向南伸展的长条状。这是一种非常尴尬的空间格局：鹤壁市的产业多在北部几十公里外的老城区和淇滨区最北边的经济技术开发区。而人口大多居住在南部。产业和人口严重脱节与分离。

尹军涛说，鹤壁的城市向南发展也是无奈之举。“西边是高铁线，高铁外围又有南水北调工程，而东边则是京港澳高速，北边是工业企业集中地，且与安阳汤阴县接壤。鹤壁的空间发展选择要么是将北部产业区‘包围’在城中，要么就是选择一直向南。”

“西边是高铁，东边是京港澳高速，往北是安阳境内。这都是发展的屏障，要突破这些屏障，涉及供水、涵洞、交通的设计，成本将很高。而且要跨铁路，还涉及需要跟铁道部协调的问题，协调起来很麻烦。”尹军涛说，“我们已经没有选择，只能向南边发展。”

在鹤壁的整体发展战略中，老城区尽管还分布着大量煤炭资源，但随着不断的开采，煤炭资源也逐渐趋于枯竭。城市发展价值逐渐缩小的现实让老城区成为一个“弃儿”的角色，但缺乏产业的局促又在一定程度上威胁着淇滨区这个宠儿肌体的健康。

孤单的“总部经济中心”

130多平方公里鹤壁经济中心的重担，光凭“9+1”这几栋楼或许还有些势单力薄。

在大力发展地产和相关生活配套项目的同时，鹤壁新区目前发力的一个重点即是打造“总部经济”，“9+1”就是其中最具象征意义的产物。所谓“9+1”，是指9栋地标性建筑加上一座会展中心。而“9+1”的位置在淇河边上，从4年前开始着手征地、规划，并沿着河岸修建了10座漂亮的厕所、音乐喷泉及一处人工沙滩。

这处颇具象征意义的地标建筑，承载着鹤壁市打造区域性中心城市、展示城市高端形象、拉动鹤壁新一轮发展投资引擎的重任。但是，鹤壁市的经济社会发展现实决定了这是一步冒险之举。

9栋地标性建筑高约30层，其中有3座的造型灵感分别借鉴了鹤壁市淇河鲫鱼、冬凌草及莲鹤方壶3种特产。而会展中心的外型设计干脆参照当地的“填丝鸭蛋”。此外还有一栋龙门大厦，可以看作央视大楼的mini版——将两栋楼建成后，在上部用钢构连接起来。

这些定位于高端商务办公的写字楼，外型时尚摩登且造价不菲。在记者接触到的鹤壁当地人眼里被认为有些脱离实际。

一位不愿具名的人士说：这里距离市区太远，而鹤壁市内的公司，一栋楼就给装下了。

60岁的村民董德中是大董庄的村民，在他看来，“9+1”的“繁荣”牺牲了他的生活以及他所在的村庄。这个1000多口人的村庄是附近多个被征地的村庄之一。

董德中对未来显得有些无奈，言语中透着一种压抑的恼怒。村里大多数人的土地因“9+1”的建设而被征，离开了土地意味着需要重新谋生活。对年轻人来说，这根本不是问题。可对他这样拥有60岁年龄的人来说，找工作是件难事。

而一旦搬迁，意味着生活成本将大大增加。政府称不超过40平方米，将按照每平方米2000元的成本价卖给拆迁户;超过40平方米将按照市场价卖给拆迁户。而政府对每平方米房屋的拆迁补偿为290元。这意味着要买房需要再贴钱，这是一种无法逃避的被政府规划好的命运。

在他们村庄东边，一块长满麦苗的土地在2013年春节前被强推，记者被告知这是淇滨区政府将来的搬迁用地。政府希望以此带动城市的发展。

虽然在政府眼里，这是一片欣欣向荣的发展之地。但是出租车都不愿意来这里，其中一位出租车司机向记者解释了不打表直接收取正常行程价格2倍费用的原因：“不是我们把钱看得太重，而是因为这里太偏远。”

不管怎样，在官方口径中，“9+1”以一种引领鹤壁城市发展战略的高昂姿态存在。远远看去，大片麦田将“9+1”衬托得形只影单。130多平方公里鹤壁经济中心的重担，光凭“9+1”这几栋楼或许还有些势单力薄。

出路：完善保障房体系

建立完善的保障房体系将是新型城镇化大背景下我国房地产市场健康、可持续发展的必由之路。

《中国经营报》：未来将有大量的农民涌入城市，他们需要住房，也需要工作，还需要融入城市生活，要真正实现“人的城镇化”还需要注意哪些问题?

杨保军：在城镇化大背景下，保障房建设将成为各级政府不得不面对的问题。对于进城农民来说，他们的刚需就是支付得起的住房，而不是建设高档住宅、别墅。不过，这种房子无论是地方政府还是开发商都不愿意建，因为收益比较低。

我们应该首先解决那些已经进城很多年、在城市有稳定工作、并且愿意长期留下来的这些人的住房问题，新型城镇化必须要解决这部分人的住房问题。建立完善的保障房体系将是新型城镇化大背景下我国房地产市场健康、可持续发展的必由之路。

吴新坚：目前我国的房价大大超过农民以及工薪阶层的收入水平，新型城镇化需要进城农民有房住，还需要他们融入城市生活，这个方面需要各级政府建立和完善保障房体系。

苏培科：新型城镇化一定要避免重蹈以往“圈地运动”的覆辙，不能把城镇化作为政绩，在推进速度上不能再搞竞赛。地方政府在吸引农民进城的时候一定要有主要产业的支撑，有了工作进城农民才能真正融入城市。同时，新一届政府需要坚定不移地调控房价，并及时推进收入分配体制改革，缩小收入差距。

政绩考核机制惹的祸

对土地财政的依赖与现有的政绩考核模式相交织，是造就空城鬼城的根本原因。对于市长市委书记而言，城市是彰显政绩的最佳舞台：每个领导都想在自己的任期内，使城市的面貌越来越现代化，评价一个政府官员是否有能力，在很大程度上也看其为城市做了怎样的改观，尤其是表面视觉上的变化。

这使得生长在全国各地的空城鬼城的发展模式如出一辙，将政府部门从老城搬迁到新城区，依靠政府中心搬迁的模式带动区域发展，美其名曰“政务新区”。从城市形态上看，新区的政务中心旁多半环绕着人造湖泊、大广场，以及一栋栋的住宅楼和写字楼……对于地方政府而言，低买高卖，政府部门的土地是划拨的，住宅和写字楼的地价房价却是按照市场定价的，既有光鲜的城市形象，又有亮丽的GDP数据，还有大笔的土地出让金收入，怎么看都是不赔本的买卖。

在这场狂热的造城运动中，地方政府和房地产商奋勇前进，房地产投资投机者也不甘人后。近年来，货币贬值，住宅市场中的投资性需求也旺盛起来，不仅在一线城市，二三线城市亦如此，这种需求并不看重房子本身的好坏，居住环境的优劣，区域发展潜力的大小，只是为了转手谋利。

中国的房地产业正在堕落为一个击鼓传花的游戏，地方政府、房地产商、房地产投机者都试图在鼓槌落下时分一杯羹。地方政府过度追求形象工程，沉迷于GDP竞赛的造城运动，使得中国的城市化和经济发展对土地财政产生严重的依赖，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

然而，这种发展模式必然是不可持续的!因为城市的发展缺少产业支撑。在规划和建设新城的过程中，地方政府并没有很好地考虑导入产业，区域内的就业机会很少，人们居住在此工作在彼，非常不方便。很多不发达地区产业基础薄弱，地方政府造新城也是硬着头皮上马，明知不可为而为之，无法引入足够的产业，大量房屋建好后只能任其空置，长此以往，必然债台高筑，难以为继。

城市化是经济发展的自然结果，是人口从乡村转移到城市，城市规模不断扩大，城市产业自然转型的过程，这是人口、土地、经济和生活方式等多方面转变的自然过程。很多地方却错误地把城市化看作促进经济发展的手段，依靠大量资本建设的城市，收获了GDP数据，却无人居住、无产业可发展，是对社会资源的巨大浪费!

据统计，中国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，中国香港才37平方米。与日本的快速发展时期相比较，中国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。只执着于土地扩张的城市化，不仅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

要改变这种现状，从技术层面而言，有许多方法，比如严格控制城市扩张规模，小规模出让土地;完善硬件配套，改革户籍制度，吸引更多的移民到新城区居住;创造有利于实体经济发展的城市投资环境，而非把全部的重心都寄托于房地产业和固定资产投资……然而从战略层面而言，只有一种方法，那就是改革现有的政绩考核模式。

鬼城空城在全国蔓延，源于各地对土地财政的依赖，根子却在于中央对地方政府政绩考核模式。例如上级政府每年都会对下级政府下达固定资产投资的考核目标，使得许多地方想方设法搞大项目大投资重复建设，空城鬼城是投资拉动经济的极端表现。国内经济在转型，结构在调整，但来自上级的政绩考核机制未能同步转型，对GDP、固定资产投资、招商[简介 最新动态]引资等指标的考核仍对地方政府的行为起着主导作用。考核机制如果不能实质性地转变，必然导致地方官员新瓶装旧酒，换个土地财政的马甲再上阵。空城鬼城大行其道，板子不仅仅要打在地方政府身上，更需要改革政绩考核机制。

人气是新城之魂

作者为中国区域经济学会秘书长、社科院工业经济研究所工业布局与区域经济研究室主任

现在，新城运动已经深入到了县城，在城市新区出现楼盘空置成为一种很普遍的现象。一线城市的情况可能会好一些，二三线城市更加严重。

我们应该认识到，在城镇化的过程中，适当超前发展房地产有一定合理性。特别是新城建设，不同于老城区改造过程中出现的回迁房项目，回迁房项目的情况是房子一盖起来，就会有人入住。新城建设不可能等到人都进来了再建房子，从征地拆迁到建设启用一般也要三五年。

现在的关键问题在于，城镇化过程中的新城建设，无论是规划设计，还是实际的建设步伐，都显得太过超前了。一些城市希望在未来几年扩张一倍的人口，同时，建设相当于目前城区一倍甚至两倍的新城，但政府的愿望并不能决定人口流动的方向和速度，因此一些地方出现空城、鬼城在所难免。

按照最近几年的经验，城镇化率每年提高一个百分点的目标是可以期待的，有些地方却规划城镇化率每年要提高两个百分点甚至更高，按照这种意愿制定的城镇化发展规划，肯定要出问题。我们需要加强新型城镇化的科学规划，人口转移的目标、城市扩张的规模、土地出让的计划、产业布局等都要协调起来统筹考虑，不能拍脑门一味追求大干快上。

另一个关键问题在于，新城建设必须与产业培植同步进行。我国过去的经验是，先发展产业，产业发展起来了自然会形成人口的流动，然后城镇化也得到发展，城市功能不断完善(一些钢城、煤城等资源型城市尤其如此)。现在，很多地方都出现了为了城镇化而城镇化的倾向，这就是诸如鄂尔多斯康巴什这样的地方，房子建起来了，人气却不足的原因所在。

很多地方老城区已经没有多少发展空间，特别是一些历史文化名城、古城，出于保护的目的，在老城区之外建设城市新区，也是国际上通行的做法。不过，必须注意的是，在开发新城的过程中，需要根据自身的基础和资源禀赋，进行产城融合，特别是同步规划建设“社区”和“园区”。一边建房，一边招商引资、引进企业、发展商业，才能聚拢人气，才能有效避免空城、鬼城的现象。

此外，还应该关注进城农民的职业培训。新型城镇化不仅要把农民吸引进城，让他们在城里有房住，还要让他们在城里有事做，而且还要胜任自己的工作，还需要向他们提供机会均等的公共服务和社会福利，这样才能真正实现进城农民的市民化。这就是目前学界的共识——新城城镇化的核心是人的城镇化的真正内涵。

要实现“人的城镇化”，必须完成进城农民的四大转变：一是职业的转变，由农业进入非农产业，从务农种地变为务工和从事服务业;二是居住地的转变，由分散的农庄到集中的城镇小区;三是身份的转变，由农民变为享受城市公共服务和社会福利的市民;四是生活方式的转变，由闲散自在的田园生活转变为行为高度约束的文明城市生活。

相对于城里的工作岗位来说，进城农民的文化素质和技能将是一个大问题，目前普遍存在的“用工荒”“技工荒”，很大程度上反映了城市转型升级对用人素质的更高要求。要实现新型城镇化，进城农民必须能够胜任城镇提供的工作岗位，而城里的工作岗位所需要的学历和素质相对要高很多，因此，针对进城农民的职业培训也将成为新型城镇化的一大挑战。

总体上，我们认为推进新型城镇化，让进城农民融入城市生活，不仅要解决户籍制度、产业培育、住房建设等问题，更要重视教育培训提高“新市民”文化素养这些深层次的问题。

鄂尔多斯如何破解“四大皆空”？

在高速发展的背后，现在的鄂尔多斯却出现了“四大皆空”：煤炭挖空、地挖空、人走空、财散空。鄂尔多斯为了解决这一问题，也想尽办法把人留下来在鄂市创业、投资、生活、消费，但结果却造就了一个康巴什“鬼城”。

鄂尔多斯这个严重依赖煤炭资源发展起来的地区，应该如何破解“鬼城”魔咒，实现产业结构的调整，如何实现非煤经济与区域的和谐发展?就上述问题，《中国经营报》约请相关专家进行深入分析其教训及突破路径，以期为目前不断蔓延的新“鬼城”所借鉴。

花钱买不来现代化

《中国经营报》：按照鄂尔多斯市政府公布的数据，该市2012年实现了3700亿元的GDP、820亿元的财政收入，相较2011年，GDP仍然保持着高达至少13%的高速增长，但财政收入增速由原来的48%增长率下跌为不足3%。如何解读这样的数据变化?

段连敖：一方面，鄂尔多斯的GDP能够在2012年保持高速增长，说明地方经济仍然是以资源型经济为支撑。另一方面，地方财政收入不再像以前那样保持高速增长，说明地方政府也正在进行一系列的调整。

陈耀：数据说明，鄂尔多斯正在通过财政手段支持非煤经济的发展，比如政府通过对税收的调节让利于私营经济，让利于非煤产业。此外，在产业结构调整中，制造装备业的投资可以迅速拉动GDP的增长，但在当前转型时期还没有产生收益，有一个阵痛期。

任国刚：对于鄂尔多斯来说，现在依然是资源主导型经济结构，新的经济增长点——非煤经济需要较长的培育周期，同时煤炭业发展正处于一个快速增长期，因此，在现阶段可以说是“一个在走，一个在跑”，还难以做到步调一致，经济发展受制于煤炭开发的状况在相当长一段时期内都是无法改变的。

《中国经营报》：按照鄂尔多斯政府的计划，到2017年实现非煤产业占工业增加值的比重达到50%以上。为此，该市大力招商[简介 最新动态]引资，正在培养产值超千亿元的产业集群、工业园区和大型企业，但是也遭遇了资源换项目的尴尬。那么鄂尔多斯市应该如何发展非煤经济?

段连敖：为了发展非煤经济，内蒙古自治区、鄂尔多斯市两级政府都想了很多办法，出台了许多政策，比如资源换项目，总体来说推进都是非常好的，目前鄂尔多斯工业园区引入的资金就超过3400亿元。但不排除个别项目或者企业是为了套取煤炭资源作为出发点，比如华泰汽车拿走了超过10亿元的煤炭资源、圈了土地，项目却落空了。因此，我们需要反思资源配置的方式，尽量避免为了发展非煤经济而走许多弯路。

于光军：内蒙古在产业结构调整上有一个巨大的误区：认为花钱可以买来一个现代化。所以才会大规模建设新城、引进项目，而不管是否符合地方经济的客观现实。如果不吸取以前的教训，那么就无法取得长远的发展。鄂尔多斯不能依托资源去盲目发展一些所谓高端的项目，违背市场规律。比如当前鄂尔多斯发展云计算，虽然是高端技术，但是这样的选择比较符合市场，因为有低成本的电力来支撑，这是其他区域所没有的优势。

任国刚：首先，经济结构的调整肯定需要相当长的周期，短期内肯定会出现阵痛。其次，资源开发拉动经济发展的模式具有很大的惯性，必须顺势而为。再次，在发展非煤经济的试验和探索中，需要及时总结，避免走弯路甚至上当受骗。比如资源换项目，华泰汽车的教训一定要吸取。但在其他产业选择上，可以用低廉的电力价格优势，培养一些新型的企业或者产业出来。

破解鬼城危机需产业支撑、人口聚集

《中国经营报》：为了破解“鬼城”现象，鄂市在城镇化的道路上应该注意哪些问题?如何推动金三角呼包鄂的整体崛起?

陈耀：房地产与信贷危机是联系在一起的两个问题，如果没有科学推进城镇化，最后就会出现康巴什那样的后果。但城镇化是一个非常好的途径，可以实现人口的相对集中，尤其是鄂尔多斯以及内蒙古自治区，过去人口都是分散居住，通过城镇化的集中后，可以促进需求，培育新产业。但城镇化还需要支撑产业发展的条件——城市就业新岗位的培育，而不是简单的集中。

目前，鄂市在呼包鄂金三角的聚集度不高，尤其是三地尚未形成真正的城市群，没有城际快速铁路支撑，没有实现资源的高效配置，我们才看到康巴什30多平方公里住五六万人的窘况。所以，只有实现金三角整体城市规模的扩大、人口规模的高度集中，才可以吸引更多投资，也可以为首都经济圈减压。

于光军：鄂尔多斯未来一个比较大的机遇可能在于“呼包银榆经济区”。最近，继关中—天水经济区之后，西北地区第二个大型跨省经济区方案——《呼包银榆经济区发展规划(2012—2020年)》已经获得国务院的批复。在这个“经济区”，鄂尔多斯可能会被定位为其他城市的能源支撑之地。

但国家对鄂尔多斯的功能定位可能还是资源供给。这意味着，鄂尔多斯正在大力发展的装备制造业、IT产业等新兴产业都有可能因为“呼包银榆经济区”的规划和建设，伴随城市与城市之间距离的进一步拉近，最终被其他城市横刀夺爱。

(汉网)