新疆问题的出路与治疆战略

思齐

来源： 高层内参

新疆

一 解决新疆问题的目标底线

思考解决新疆问题，首先要注意“以道统器”原则和“理想与现实”相并重原则。如果抓不住新疆问题的症结、大方向、大原则，而只是从具体的“器物层面”着眼，哪怕用意良好，结果也可能事与愿违或事倍功半。如果只从现实主义角度出发，置公平、正义、民主原则于不顾，且不说不可能找到解决之道，就算是退一万步找到了，也是不正义、不可欲的;但反之，如果单纯地从美好的理想出发，而不考虑现实条件，那么结果不仅难料，而且也可能导致灾难后果。

那么解决新疆问题的基本原则或基本目标是什么?就是谋求两千万新疆各族人民的和谐、共存、共荣，这是衡量其他一切目标想象或方案设置的基本底线。这似乎是不言自明的，但实际却未必如此。一方面，谋求新疆人民的共同福祉，得到国家和社会主流舆论的肯定，但实际中并未得到有效、全面的落实，族群边界与贫困富裕边界重叠明显，而不少人则将其简单地归因于市场竞争的自然优胜劣汰，从而理所当然地放逐共同发展原则。另一方面，有人则认为，新疆是属于维吾尔人的新疆，汉族是外来者，持这种观点的激进者，以实际行动谋取新疆分裂，而非激进者，虽不否认国家的权威，但在内心却认可或同情分裂之为。反过来，政府则强调国家利益高于一切，“新疆自古以来就是中国”的说法，在严格控制、打压分离主义思想时，又常常过分压抑、伤害一般性质的维吾尔民族的自豪感与族裔文化认同;而被压抑者，也同样祭起“自古以来的”逻辑，公开或私下里来证明新疆是维吾尔或突厥民族家园的合法性。结果在新疆内部，新疆究竟是属于谁的之争，相当程度上就放逐了新疆是各族人民共同家园这一理应具有的共识。如果没有这种共识，那么新疆问题则就永无解决之日。尽管限于篇幅和主题，本文无法讨论这一问题，但是无论如何，我们必须将谋求新疆各族人民共同的福祉，作为我们思考解决新疆问题的基本底线。所以像谋求新疆独立这种诉求，虽然不是不可以讨论，但其作为一种排斥性的解决方案，自然不被纳入这篇篇幅有限的文章中，更不用说分裂是一条根本走不通的、只能将两千万新疆人民陷于种族仇杀之境的死路。


二 制度路径的思考


现有解决新疆问题的看法，大致可分为“制度路径”和“措施方案”两类。不满于现行民族制度而谋求变化的制度路径大致可分为三种：实行联邦制、落实民族区域自治法、放弃现行民族区域自治制度。关于联邦制之设想与落实民族区域自治之观念，都可归为“自治”这一大类中，前者属于高度自治范畴，它需要国家现行制度发生根本性的改变这一前提(即由现行一党执政的中央集权制，变为多党制的宪政体制);后者或可名之为低度自治，即在不改变现行国家基本制度的条件下，给予少数民族更多的自治权。尽管两者存在自治强度的差异，但它们共有相同的前提性判断，即现有的制度无法很好地保障少数民族的权利，所以要通过更有效的少数民族自治制度的落实，来还权于少数民族。而这恰与近年来广为热议的所谓“第二代民族政策”的判断大相径庭。“第二代民族政策”的立论者认为，新疆、西藏等地的民族问题之所以日益激化，主要原因就在于建国以来所实施的民族区域自治制度，培养、强化、固化了民族意识、民族差异;少数民族优惠政策的实施，也造成了公民法律面前的不平等，所以必须放弃民族区域自治政策，施行公民在法律、政治上的一律平等，并大力促进民族融合(这里主要针对的是胡鞍钢的“第二代民族政策”观，他与马戎先生的“民族问题去政治化”理论的重大差异，请参见姚新勇：《中国大陆民族问题的“反思潮”》)。两类观点之分，既是理念的差异，也是实事判断的差异。限于篇幅理念之分存而不论，让我们来看哪种观点更靠近事实。


首先，认为民族区域自治制度培养、强化了特定民族意识之看法，对于某些少数民族来说(如白族)可能是全然如此，但对于像藏、维吾尔这类“大少数民族”来说，则就有些似是而非了。这些民族因为人种、语言、文化、信仰、“世居”地理等因素，早在现代民族意识建立之前，就具备了相当的“民族潜质”，就是国家不实行民族区域自治制度，在现代民族国家、民族独立、民族自治为人类一般标准的今天，他们也会自然将差异性潜质，发展为特殊的民族意识，而且这一进程至少早在现代中国时期就开始了。所以民族区域自治制度，的确客观上有强化民族意识的作用，但没有这个制度，在全球性的现代民族国家的话语逻辑下，这些“大少数民族”的民族意识也是很难消除的。


另外再来看所谓少数民族优惠政策带来公民权利不平等之说。关于这方面的“投诉”主要集中于所谓的“两少一宽”和少数民族入学考分优惠这两个方面。在内地某些地方、某些情况下，或许还程度不同地存在着国家公权力执法时，对维吾尔等少数民族稍嫌过宽的情况(这在不少情况下，与其说是执法者在自觉贯彻“两少一宽”政策，不如说是怕引起民族纠纷所采取的息事宁人之策)。但在新疆，至少从九十年代以后，“两少一宽”政策，基本上就不再执行了，相反在高调维稳、反对“三股势力”的氛围下，政府对新疆地区的管制要远远高于内地，而维吾尔人所受到的压力也时常大于汉族甚至新疆的其他民族。而且，就是内地这三五年来，新疆人尤其是非汉母语的新疆人在内地所遭受的歧视性对待，已经引起了国家的关注。至于说少数民族学生中考、高考加分，施行到今天，是存在一定问题，但其对新疆社会安定的实际影响可忽略不计。因为少数民族聚集的南疆地区，教育程度普遍仍然很低，所以政策适当向其倾斜，并无大错。二来即便是汉族学生因此而受到了一些影响，但也并未因此而仇视维吾尔或其他少数民族，最多是稍微有些情绪而已。而现在网络上显得沸沸扬扬的所谓汉族对少数民族学生加分的不满，基本是民族矛盾激化之后情绪性的宣泄，甚至是有意或无意识地炒作之结果。如果说就因为这一点少数民族优惠政策就会激起了民族矛盾，那么矛盾最大的或许不应该是新疆的汉人和维吾尔人或其他少数民族民族，而应该是北京人和新疆人或其他外地人。北京与新疆等中西部地区教育的制度性不平等，要远远高于新疆地区的少数民族加分所带来的个别性的不平等的情况。


我们知道，国家一直在努力推进不同地区、不同民族间的平等发展，但至少就新疆来说，总体上维吾尔等大多数非汉母语的少数民族，无论在政治、文化还是经济等方面的发展水平，普遍要低于汉族：政治上各级权利的主导者基本是汉族;文化上以汉语为主导的(国家)文化占据着绝对的主导地位;语言上汉语拥有强大的优势，维吾尔语等其他少数民族语言或被严重边缘化或面临生存危机;宗教、文化管理的大权，也主要掌握在汉人手里，即便是维吾尔人口占多数的南疆也是如此;至于经济水平方面大部分非汉母语民族与汉民族之间的差异也是不争之事实。所以在这种情况下，还要或明或暗地强调汉族受到了不公平对等，主张积极推行什么“第二代民族政策”，岂不荒谬?


当然，新疆所存在的发展权利不平衡之现象，虽然结果上往往表现为族群分层的不平衡，但不能说是种族主义性质的制度性安排，因为一，“民族平等”原则并非是表面的说辞，而是国家六十年来基本的国策，尽管在具体实施中出现了程度不同的偏差。二，国家的确花了相当的气力，不断地对少数民族进行扶持。三，权力多由“汉人掌握”之现象，不过是权力集中于党的实质外相而已。四，一种制度框架下不同族群发展的不平衡之结果，并不总意味着制度安排本身的歧视性。比如美国亚裔学生的入学率不仅要远远高于黑人，甚至让白人学生都感觉到了威胁，难道我们能由此说，美国的教育制度是优待亚裔歧视其他族群的吗?四，现行制度受益者，在新疆不止是汉族，一个维吾尔族的官员，其地位和权力，也要大于一般的普通汉族百姓。如果说新疆的制度性安排有什么问题的话，恐怕最主要的是缺乏民主的集权性问题，文章第三部分的讨论，将会清楚地说明这点。


新疆(也包括大多数其他少数民族地区)的实际情况说明，的确需要对现行制度或民族政策进行必要的调整。那么调整是实施联邦性的高度自治还是抓紧民族区域自治权的真正落实呢?从世界范围来看，真正有效的联邦制度一般是与国家的宪政民主制度结合在一起的，而这一条件至少在现阶段并不具备，很难想象在国家现行制度没有根本性的改变之前，为某一个区域单独施行联邦制。而且即便国家对新疆网开一面，尝试联邦制度，也将面临新疆民族成份复杂、杂居分居情况相同并存、各族文化认同缺乏、民主理念薄弱等问题，真若施行联邦制将困难重重，搞不好还会很容易出现大规模的社会动荡。所以最为现实、稳妥、有效的制度调整，或许是应该一方面抓紧落实现行宪法所规定的民族区域自治权利，另一方面，积极推进民主法律制度的建设，尤其是基层民主制度的建设，以改变权力过于集中之病，提高以法执政的水平和公民权益的保障。


三 治疆战略的反思


解决新疆问题的“措施方案”，实际操作的或所设想的当然很多，有人甚至提出了多达101条的建议。不过纵观历史和现实，从大的战略角度归纳，或可归为三类：人口战略、经济战略、文化战略。1949年时，新疆总人口只有约433万，其中维吾尔人口约329万，占新疆总人口的76%，而汉族人口不过5%。到2010年时，新疆常住人口已经达到2181万，其中维吾尔大约1千万，汉族约870多万;两族总人口比例分别约为46%和40.1%。对于这种数据的变化，站在不同的立场自然会有不同的解读。其实为了国家安全和发展，国家对其所直接管辖之地施行特定的人口政策，古今中外概莫能外。即便从公平角度上来说，特定人口政策实施的结果，可能会包含不正义的情况，但或许这是必要的国家之恶，除非废除国家。所以从现实和正义结合的角度来看，特定人口战略的正义与否及效能如何，关键不在于外来人口和本地人口比例的变化，而在于其目的和结果是否公平;更何况，一国的“人口战略”，并非都出于国家的有意安排，其中包含很大程度的人口自然流动的因素。新疆人口的不断上升，既说明了国家对新疆控制力的提升，也说明了社会的稳定(古代西域地区，往往是通过战争来维持人口平衡的)、医疗水平的提高、当地的发展。但是尽管如此，主要由移民输入所导致的新疆人口的快速增长，的确给当地带来了越来越大的人口及环境压力。


例如根据五普调查，2000时，新疆迁出人口15.63万人(占当时新疆总人口的0.85%)，迁入的内地人口141.1l万人(占当时新疆人口总量的7.64%);2010年六普时迁出人口29.73万(占当时新疆总人口的1.36%)，而迁入人口179.16万(占新疆人口总量的8.2l% )。而且新疆迁出人口，文化素质、收入水平普遍相对较高，但迁入的内地人口则文化素质偏低，大多是男性，且多来自四川、河南、甘肃、陕西、安徽、重庆等农业人口大省。他们的到来是对新疆的发展有所贡献，但从总体结构来看，则大大强化了与当地人口尤其是低收入人口的竞争关系，其对族群关系的贡献总体是负面的。更严重的问题是，新疆虽占中国陆地面积的1/6，但适合人类生活的绿洲，不过全疆面积的5%，溯源严重缺乏。现在南疆农民人均土地不过一亩多一点，再向那里规模移民，当地何以承受?新疆所面临着极大的人口压力，已经比较严重地影响到了族群关系，如果再未有足够的谨慎，继续任凭内地人口流入新疆，将继续激化族群冲突，恶化新疆的生态。


“经济战略”是新中国成立以来持之以恒的基本边疆战略之一，具体到新疆来说，大致就是通过国家(内地)的援助，来促进当地发展。我们首先必须承认，新疆教育、现代化基础薄弱，有赖于六十年来国家持续的财政、物资、技术、项目、民生等多方面的扶持与援助，新疆才得到了较大的现代化的发展，新疆各族人民的生活水平也才有了切实的提高。但是在不同时期，国家的新疆经济战略之结果是不平衡的，存在不少问题。以计划经济为主导的八十年代中期之前，国家的经济战略，既保证了新疆基本的财政运转，而且建设起了一批现代化的工矿商贸企业，初步奠定了新疆的现代化基础。此期的国家新疆经济战略之总体效果，或可概括为“促进当地自我发展型”，相对是比较成功的。而八十年代中期之后，一方面是市场日益深度地介入社会的发展，另一方面是已经市场化、利益化的国企，在援助新疆时，往往将本企业的利益放在第一位，再加上权力的高度集中所带来的严重的腐败，造成新疆在经济相对高速发展的同时，出现了日益的结构性的发展不平衡：比如原有本地现代化企业不是倒闭就是被内地收购(著名者如原新疆机械厅众多企业的倒闭，新疆八一钢铁厂、新疆民航被宝钢和南航兼并);大量原材料被直接输出到内地，而将环境损耗留在了本地;社会分配差距日益明显，而且汉族与大部分非汉母语族群的整体性贫富差距也日益明显。维吾尔人口集中的南疆地区的发展尤其滞后，该地区大部分农村在2009年之前，人均年纯收入长期低于两千元。加之少数民族计划生育力度长期较松、内地人口移入、市场选择的唯利原则等因素，新疆当地年轻人就业压力日大，而非汉母语民族年轻人就业更为困难。国家的财政支持，又大都花费于行政事业开支和基础建设等方面。这一切都加剧了民族之间关系的紧张。


2009年之后，中央调整了新疆发展的思路，将以往以资源开发、基础设施建设为重点的开发模式，改变为民生改善性援助、发展模式，并调动中央企业和内地19个省市对口支援新疆。这的确取得了相当的成果，尤其是在民生改善方面取得了可观的收效。以全疆农民年人均纯收入一项看，就由2009年的3883元增加到2013年的7394元，并且在解决少数民族学生就业方面也取得了一定的成效。但是尽管如此，以往的结构性问题依然存在，而援疆最大的问题是内地援疆在资金、规划、项目、领导、施工等方面全方位地占据了主导地位，不要说普通老百姓无权过问，就连地方干部或当地领导班子，都基本无由过问。这不仅造成了本地人对援疆的负面看法，而且所谓“跨越式发展”，并未在思想观念、技术技能、就业等方面，给当地带来较大的改变。不仅如此，内地来的援疆者，并不了新疆的情况，往往自以为是地以内地的模式来帮助当地发展，这又为环境、民族关系及今后的发展埋下了更多的隐患。所以有研究者担心，“南疆地区的新建企业越多，GDP越发展，经济越繁荣，当地的民族关系非但不能改善，而且很可能会持续恶化”(马戎：《新疆对口支援项目实施情况的调查分析》)。


鉴于此，最近政府的发展策略又有所改变，一是适当调整内地全面主导援疆的情况，二是将重点发展中小加工企业以解决就业人口的压力。这相对于前些年的大集团、大企业发展战略来说，当然是积极的调整，但仍然没有改变经济至上的观念，运动式运作模式依旧。而且就是不考虑成本、销售等问题，南疆的生态能否支持这种发展，也令人怀疑。根据一篇2001年的文章介绍，新疆的环境问题就已经相当严峻了。如河流缩短、湖泊干涸萎缩、水质盐化、湿地减少、土地荒漠化不断扩展、生物多样性严重受损。而现在十年过去了，问题只会更为严重。笔者很担心以企业谋利的本能，加之南疆基层民主水平相当差，如若中小加工企业发展战略一旦全面落实，是否将会给新疆生态带来严重后果?恐怕中国沿海中小企业密布地区的环境现状，已经给出了的答案。


总之，无论是“人口战略”还是“经济战略”，都面临着难以穿越的生态瓶颈，所以虽然经济发展绝对是必要的，但将其作为解决新疆问题的第一举措并总是试图在短时间内毕其功于一役，是非常要不得的，历史上反复出现的类似弊端已经充分说明了这一点。所以新疆的经济发展战略，应该以生态考量作为第一要务，切忌搞大规模的运动式的开发。应该根据新疆不同地区的情况，选择不同的经济发展模式，并且不应简单地否定当地传统的生产生活模式，现代化的发展应该向传统模式顺应自然生态的特点学习，而且具体选择怎样的发展，应该主要由当地人民来做出决定。只有这样，才有可能谋得长久的可持续发展。


再说文化战略，1957年“大跃进”之前，国家的新疆文化发展战略，基本在国家认同、尊重地方文化、克服分裂主义思想三者之间较为平衡，尽管也存在一些问题。但从1957年“大跃进”开始一直到七十年代末，新疆地区的国家文化意识形态运作，同全国一样陷入极左之境，各民族的传统文化以及一般的个体意识，都遭到了无情的压制、铲除。“改革开放”之后的八十年代，新疆同其他少数民族地区一样，文化多样性开始恢复生机，少数民族文化本位意识逐渐成为主导;不过此期民族分裂意识和极端宗教思想也逐步抬头(相对而言，前者更为明显)。1989年之后，新疆地区开始实施严厉打击分裂主义、极端宗教思想与强化爱国主义教育相并重的文化意识形态战略。其动机虽不能否认，但实施效果却较差，分裂主义、极端宗教思想不仅没有铲除反而有增无减，充其量只是被压制得更加隐蔽而已。其根本原因在于，政府所实施的这种文化战略，是建立在类似于“文革”时期的政治高压上，基本排除了相对自由的讨论与交流，爱国主义教育也流于生硬的灌输;而对分裂主义、极端宗教思想的打击，又往往越界为对正常民族情感、宗教活动、常规生活习俗的过分干涉。不少新疆人民尤其是维吾尔人民，感觉到了较大的压力，从而加剧了同政府、国家的离心力，加剧了民族关系的紧张。


张春贤出任自治区书记之后，文化管理政策有所调整，一味的高压管制也得到了适度的松缓，政府开始尝试用文化的方式管理文化、用思想的方法解决思想问题。但是一方面因为积重难返，另一方面由于现行体制民主性的欠缺，不当文化意识形态方面的越界管理仍然时有发生，相关情况在南疆的某些地区尤其严重。比如有地方竟然规定“跨地区做礼拜”为非法宗教活动。虽据说此条规定清朝时就有，虽说多数地区具体执行时对外出务工、旅行等做礼拜的需求，并无严格的限制，但此规定本身不仅显然违法，而且很不合乎情理，并且为权力干预公民正常的宗教活动预留了空间。


这种荒唐规定当然不是政府高层所欲，但其之所以能够出现，恰是因为政府的权力缺乏民主机制的制约，这表现在南疆基层尤其严重。因为南疆地区的极端宗及分离主义活动比较严重，基层党委和政府就承担了更多的维稳压力与责任，但也因而被赋予更多的管理权限，这就增加了基层权力滥用权力的可能。另外现在南疆乡村的基层一把手，多为内地到新疆当兵的复员转业军人，他们既缺乏对新疆、新疆少数民族风俗人情的基本了解，又在部队养成了命令服从式的工作作风，这也增加了管理粗暴、越界的可能。而粗暴越界的管理，不仅仅表现在文化意识形态方面，还体现于经济及其他方面，从而加大了南疆基层权力腐败的问题。所以尽管新一届自治区党委，一直努力在做出调整，但新疆民间学者唐立久先生所指出的“两种极端”(“极端宗教分裂势力”与“权力的过分集中”)绑架新疆社会的情况依然存在。


四 结 语


综上所述，历史及现行国家新疆发展战略存在不少问题，除了环境瓶颈和极端分离主义和极端宗教势力的客观因素外，当下问题之因主要还是制度性的。即由权力过于集中的政府所主导的新疆发展战略，在政策出台之前难以做到集思广益，出台之后也难以听到批评、质疑，实施过程一旦出现问题，也会因为运动式的推进模式而导致负面效果难以控制或及时纠正。更深入地说就是，这种运作模式，缺乏中央与地方、政府与社会、民族与民族之间相互博弈的制度机制。正是鉴于新疆问题的复杂多面性和国家新疆发展战略所存在的诸多问题，笔者提出如下新疆发展的综合谐调原则：


以社会安定为前提，以中央调节为枢纽，以全国支援为辅助，以地方力量为主体，以民主法制(尤其是基层民主法制)建设为规范，以现代与传统文化并重、文化民间自治、共有家园意识培育为精神文化发展之原则，以兼顾生态、效能、利益普遍惠及的、因地制宜的经济建设为动力;而上述所有这一切原则的贯彻与落实，最终都应该指向这一核心且基本的目标----有机社区结构的重建，祥和、包容、公民自主的宜居家园建设。


这一综合谐调原则的落实，必须有制度的推进与保障。在现行条件下，促进宪法、民族区域自治法所规定的民族区域自治权的落实，可能不失为一条积极、稳妥的制度性安排。但是必须清醒地认识到，如果不对权力过于集中的体制进行有效的改革，不改变现行的干部人事管理制度，那么不要说是外面调来的官员，就是新疆土生土长的干部，在得到法律赋权后，也很难做到真正为国家的长治久安和当地持久的谐调发展，去自觉地落实民族区域自治权;再退一步说，即便就算是较好地落实了民族区域自治权，权力得不到有效的制度约束，基层民主缺失、贪污腐败等问题，仍然不会解决。至于说运动式发展所可能带来的生态问题，恐怕也难以控制。


总之，新疆及其他边疆地方的发展，都绕不开政治制度改革的这道门槛。所以说到底，新疆问题不过是带有某些地方特殊性的转型中国的普遍性问题，其解决离不开国家和内地的大力援助，更离不开国家政治制度良性改革这一大前提。


新疆安危，关乎国家兴亡;国家前途，决定新疆未来。