中国反腐展望：反腐找对路 五年可见效

来源: 南方周末

编者按:中共十八大后，落马的腐败高官不断。2012年11月15日，中共中央总书记习近平履新后首提“打铁还需自身硬”，两天后，提出“物必先腐，而后虫生”，并强调“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”。最高层对腐败的认知相当清醒。困难在于，反腐已经反了几十年，为何效果不彰？究竟存在何种缺陷？有哪些过硬措施可以基本清除腐败？措施如何才能落地？

2012年12月30至31日，在湖南韶山，由湖南省人大原常委傅学俭任会长的湖南省华夏廉洁文化研究会、《清风》杂志社发起举办了“十八大制度反腐展望研讨会”，这次会议由民间举办，对最紧迫的现实问题提出了有针对性的真知灼见。南方周末摘录部分精彩观点，供读者参考。

1980年8月18日邓小平做《党和国家领导制度的改革》讲话，已经给我们勾画了政治体制改革和反腐败的蓝图，指出了“总病根”就是“权力过分集中”！

香港经验：执法第一

郭文纬（香港廉政公署前副专员）：我在廉政公署工作了27年。香港怎么从全世界最贪腐的社会之一变成国际公认的廉洁社会？打击贪污有四部曲。教育：不想贪；高薪：不用贪；预防：不能贪；执法：不敢贪。

不用贪。基本薪资应可以应付基本开支。山区小学教师一月薪资600块，不可能应付基本开支，他们会要求家长给礼物。菲律宾、柬埔寨的很多交警每天早上埋伏，抓普通交通案件，给一二十块就放人。

香港公务员不算高薪，低层公务员一般比企业高点，中层公务员跟企业差不多，高层公务员比企业低。汇丰银行总裁肯定比香港行政长官的薪酬高很多倍。

不想贪。加强学校的诚信教育。在香港的小学、中学、大学都有一些诚信教育。最有效的是电视传媒。讲个非常有效的例子：有个广告，前几秒是豪宅，爸爸妈妈和小孩子骑脚踏车，很幸福；接着是廉政公署出车，按门铃，在太太和孩子面前这个爸爸被抓；法院门口，他被戴上手铐押上囚车，孩子在后面追着哭，这个爸爸被人推进囚舍，大门关上：“贪污危害一生，危害家庭”；贪污报案热线电话266366。

这广告对很多小孩子和父亲都很有作用。

然后应该多做些独立的民意调查，公布各地的贪腐排名等，形成压力。

不能贪。公务员受贿无论数目多少，通常判刑标准是12个月，除非你癌症就要死了。贪腐比毒品对国家的影响更坏，怎么可以5000块以下就不用坐牢？

另外，每个政府单位都要成立一个标准廉政机构，第二把手做主席，统筹整个政府部门的反贪。采购要有一个委员会集体同意，等等。

新加坡要求所有公务员的个人账户不可以超过3个月的薪金，如果你欠银行信用卡的钱超过3个月薪金就违规。

政府的所有工程、采购合约里都要有反贪条款。要建政府大楼，合约得要求，在建筑期间，如果工程公司员工试图行贿官员，就等于违反合约，就可以取消合约，要求整个赔偿。很简单几句话，但限制作用很大，企业不敢行贿。

不敢贪。重中之重是执法。没几个国家会判贪污犯死刑，中国判。但贪官们认为被抓被判死刑的几率可能比飞机失事率还低，威慑力就极小了。反贪腐，香港的最高刑期只有十年，执法能力强，保证有60%的机会可以抓你。

怎么加大执法力度？联合国反腐败公约要求每个国家有反贪局，中国的叫国家预防腐败局，预防，教育局也可以做，国家反贪局主要是执法。新加坡叫国家贪污调查局，CPIB。

廉政公署负责调查的有九百多人，随时负责办超过1000个案件。现在中央的执法力量只有300人左右，主要的执法力量在地方，但地方是否有效执法，要看省领导决心。一是可以成立中央反贪局，从地方纪委里调派多一些人，解决地方保护主义。二是可以做个试点，湖南省不同级的纪委调派办案人员到省纪委办案调查组，1000人，力量就很大，可以随时办1000个案，不受地方政府干扰，独立运作，肯定马上起作用。

除了24小时热线电话，还要有制度保护举报人，鼓励老百姓举报。

还要加强调查权力。调查贪污非常困难，对贪污嫌犯，我们经常用跟踪、监听、卧底、钓鱼等手法。这是香港、新加坡普遍采用的。反贪法律要跟国际接轨。

执法独立最重要。按香港基本法，廉政公署独立工作，对行政长官负责。我当副廉政专员，整个香港只有三个人可以给我下命令，我太太、行政长官、廉政专员。在香港公务员行列，我的地位大约排第40，完全没人敢跟我说三道四。妨碍司法公正，我可以抓他。

“两规”逐渐法制化

李永忠（中国纪检监察学院副院长）：这要求反腐的独立性和法治化。三十多年来，几乎没有一个党政主要领导的腐败问题，是由同级纪委监督检举揭发出来的。如果党的权力结构不改革，纪委没有相对独立的监督权，纪委是被领导者，那么，这种执纪执法机关设立得越多，违纪违法案件反会越多，危险也会越大。因此，首先必须改革权力结构，解决宏观战略问题。

黄苇町（《求是》杂志研究员）：腐败在一些地方成了气候。在“慕马案”中，受贿5万元以下，只要把钱退了就不追究。省高法的院长坚决反对，说法律规定是5000元以上就追究，凭什么专案组可以决定5万以下就不追究？但是，如果5000以上都追究，那里的官员就大部分都倒下了。在当地的政治环境下，官员不敢不送，不敢不收，逆淘汰。

李永忠：“两规”是反腐败斗争的产物。目前取消“两规”，高兴的只会是腐败分子，受损的只会是党和国家人民的利益。

最早运用“两规”突破案件的应是中央纪委的刘丽英同志，她在查办山西运城案件时，运用了这个战法，取得了成功。我在1980年代末在地方任案件检查室主任时，用了这个做法，也突破了此前已经煮成“夹生饭”的案件。地方的成功经验上升为明文规定。“两规”最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》（1997年5月9日废止），条例中明确规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。监察法中，“两指”代替了原行政监察条例中的“两规”，成为突破要案的一种行之有效的重要手段。

但纪委的权力也需要限制。湖南株洲纪委原书记曾锦春的贪腐程度超过市委书记李大伦，他权力太大后，所有官员又必须去巴结纪委书记。

对“双规”，第一要用，第二要少用，第三要慎用，最后达到不用。以10年为期，把全国的“双规”总量每年减少10%。纪委由办案机关逐步上升为监督机关，转向依靠制度反腐、法治反腐。

黄苇町：纪委没能力改变权力结构，只能在现有体制下，搞一些技术、战术反腐。反腐败更需要顶层设计。

制定《反腐败法》

李永忠：要制定反腐败法，但光制定法律不顶事，必须推动权力结构改革。会计法公布了，前总理朱镕基对会计学院的题词就是“不做假账”，但现实中要会计不做假账太难！

我们的权力结构要能支撑长期执政，需要改革。金刚石、石墨都是由碳元素构成的，仅仅因为分子排列结构不同，一个硬度10，一个硬度为1。现在我们所采用的权力结构是苏联模式，分子排列有严重问题，硬度很低，公信力不高。改革权力结构，不仅非常关键，而且迫在眉睫！

傅学俭（湖南省人大原常委）：很多企业招会计，必须会做假账。

郭文纬：问题出现在哪里？执法不严嘛。在香港做假账，可以坐牢。没有执法作后盾，什么法律都没用。

李永忠：问题是执法者受制于违法者，违法者领导执法者。在权力结构比较科学的前提下，才能加强执法。

事权财权匹配，减少转移支付

黄苇町：2010年，中央财政转移支付2.73万亿，分税制把钱拿上来，再下去，一上一下，不知道制造了多少腐败机会。把各省的驻京办事处撤销了，但产生驻京办的根源，是资源控制在中央。有些不发达地区干部的工资大部分都靠转移支付。

要让中央和地方的财权和事权匹配，别把权力都集中在中央。有的处室，几个人管多少亿资金，有权决定几十万元下到某个县的某个项目。自由裁量权太大。很多民生性的支付，到底有多少给了老百姓？根子还是在转移支付制度。“跑部钱进”，干部腐蚀干部。

项目的决定，人大有没有通过？有没有征求群众意见？班子里有没有充分讨论？有的是为政绩，有的包含着自己的经济动机。

高薪不足以养廉，低薪绝不能保廉

唐东平（湖南省纪委正厅级纪检监察员）：微观方面要坚决实行以薪养廉，根据按劳分配原则，给公职人员以合理的薪酬，以保障廉洁从政。合理的薪酬是什么？四个参考。

第一，改革开放前，公职人员跟一般群众的工薪收入水平，当时是多大的差距，现在是多大的差距，可以比较；第二，公职人员与国有企业职工差距有多大，可以参照；第三，境外国家或地区的做法；第四，实际消费支出，与他的社会地位相匹配比较体面的生活。

如果不能达到这个条件，一是治理人才流失。还有一个结果是逼良为娼，捞灰色乃至黑色收入。公职人员掌握着权力，控制着资源，腐败容易滋长蔓延。

有人讲，不能“以薪养廉”，人的欲望是无穷的。我不赞成，人有两面性，没有欲望就没有动力，合理的欲望必要。第二，人有社会性、理性。大家对腐败义愤填膺，国家说要反腐败，都是理性的标志。

发达国家基本都是高薪养廉。现在国企领导大多是年薪，一年几十万，不在乎小钱。尽管现在年薪制还不尽合理，但已经对反腐产生了明显效果。

“以薪养廉”，要在现有收入基础上有明显提高，但又不能增加财政负担，把负担转嫁到民众身上，有三个改革办法。

一是改革公务消费制度，可以节约惊人的公款。

第二，改革财政转移和专项资金拨付制度。这里的流失不少于10%，可能超过20%，可以省出一大笔钱。

第三，改革机构，精简人员。县级机构至少可以砍掉1/3，砍掉一半仍然可以运转。一下砍掉不可能，可以先把机构合起来，人员撤掉，但把他养起来。

吴思（历史学者）：我曾测算过，明代相当于现今县委书记官员的收入，按2000年的币值，折合人民币1380元。

李永忠：高薪不足以养廉，但是低薪绝不可能保廉。明朝和现在的官员都是低薪。挂起腊肉吃白饭，他想不想把腊肉割下来炒菜吃？目前，官员的名义工资不高，但隐性收入不低。如何通过官员职务消费的隐性收入、公务消费、财政转移支付、精兵简政等改革，来解决低薪问题，既考验政治智慧，又考验能力勇气。

郭文纬：廉政公署的财政制度里写得清清楚楚，每年公款消费不可以超过多少；如果超过，要申请非常困难；专员去外国，全部都在公款消费里。政府部门都明确规定，且一定执行。

“特赦”与家庭财产公示

王明高（湖南商学院副院长）：现在，大家对家庭财产申报制一边倒，很支持。第一，家庭财产申报制必须在中国实行，这是大势所趋。不实行家庭财产申报制，反腐败落不到实处。我坚决支持实施家庭财产申报制。

但准备工作要做好。一是有政治风险；二是有经济风险。韩国实行，大量资金外逃，给国家经济造成致命打击。三是有社会风险。原来觉得一些官员比较清廉，结果一申报发现是腐败分子。现在必须做好政治准备、经济准备、舆论准备、老百姓心理准备等。此外，还必须做好一件事，建立中国公民信用保障号码，每个人从出生到死一个号码，并实行金融实名制。

李永忠：官员家庭财产公示一定要搞，但目前还不能大范围搞。首先，划地域。可以抓紧建立政改特区，在政改特区先搞。其次，定人员，可以选择新提拔和新后备的干部先试。

吴思：对，还可给“两新”干部再留条出口：设廉政账户。

李永忠：对，可以搞廉政账户，想进步的，可以通过匿名退赃，金盆洗手。对贪官在保持足够压力的前提下，要有条件地部分赦免。只要腐败分子将收受的全部贿赂匿名清退，在案发后，经查实退回的赃款与实际情况完全吻合，即可得到赦免。财产公示不搞“清算”，才能化阻力为动力，促使贪官退出赃款支持反腐，促进改革。归零以后，要建立一个零容忍制度体系。

王明高：财产公示必须是一揽子的。查办案件，财产和收入一对比，超出收入部分，不用查就可以处理你。

吴思：可以搞一个试验区，财产公开。试验区是个积极的方法。

倪星（中山大学教授）：广州南沙区等地一直在做试点，层层推进。

黄苇町：财产公示制度触及不同利益。确实已经形成一些既得利益。中央就专门提过领导干部和身边工作人员经商办企业的问题。一些人利用领导的权力和影响，拿项目，批地，入权力股。不解决，真会亡党亡国。

共产党的执政基础有三个，民心，民生，民意。得民心者得天下，得民心要改善民生，搞好民生标准就是合乎民意，而民意就通过民主来表达。

倪星：怎么样让制度运行起来很重要，每个公民要从自己做起，即使一时半时做不到，但身虽不能至，心向往之。比如，个人可以有个记载，将来向廉政账户报告。

废除死刑，广签引渡协议

郭文纬：贪官可能已准备好两个护照，财产也已转移到外国了。要跟全世界的国家都签引渡协议、追账协议。中国跟其他国家的引渡协议非常少。大部分国家都有引渡协议。你犯了贪污贿赂罪，跑到哪里都可抓你。

我们辛辛苦苦才抓了一个赖昌星。很大的原因是有死刑，国际上，如有死刑，通常不跟你签协议。引渡后你把贪污犯毙掉，他们感觉在帮你杀人，不可接受。

李永忠：现在不对等，只有中国的赃官把钱藏到国外，没有外国的赃官把钱藏到中国来。就办案来讲，人家给你办案无利可图。目前办案很大程度上，赃款不可能全追回来，要有相当大的比例给对方做办案经费。

郭文纬：有比例也好过1块钱都不要。如果赃款流去美国，美国帮你把这赃款拿回来，给1/5也不多，4/5拿回来，还是不错的。

李永忠：从最腐败到进入亚洲廉洁度第二，香港花了多长时间？

郭文纬：腐败状态通常分三级。第一级有贪腐，不多。第二级贪污较普遍。第三级，贪腐普遍且公开，是集团性、有组织的。廉政公署成立时，香港属于第三级，变成第二级只需三五年。但到第一级，要慢慢来。联合国反腐败公约是国际反腐败标准，中国签署了。可由中纪委成立专家小组，检查落实现状，考虑落实，让反腐制度达到国际标准。

李永忠：改革开放后反腐三十多年，我们还依然严峻。1980年8月18日邓小平做《党和国家领导制度的改革》讲话，已经给我们勾画了政治体制改革和反腐败的蓝图，指出了“总病根”就是“权力过分集中”！