关于引导和促进农民合作社规范发展的意见

成舍我

来源：法律教育网

发文单位：农业部 财政部 国家发展和改革委员会等

发布日期：2014-8-27

执行日期：2014-8-27

各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团农业（农牧、农村经济）厅（委、办、局），发展改革委，财政厅（局），水利厅（局），国家税务局、地方税务局，工商行政管理局,市场监督管理部门，林业厅（局），各银监局，供销合作社：

近年来，农民合作社快速发展，在建设现代农业、促进农民增收、建设社会主义新农村中发挥了重要作用。但在发展中，一些地方重数量、轻质量，一些合作社有名无实、流于形式，制约了农民合作社功能作用的充分发挥。因此，当前和今后一个时期，应把加强农民合作社规范化建设摆在更加突出的位置，采取切实有效措施，提高农民合作社发展质量。为贯彻落实《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）精神，现就引导和促进农民合作社规范发展提出以下意见。

一、引导和促进农民合作社规范发展意义重大

1.引导和促进农民合作社规范发展是加快构建新型农业经营体系、推进农业现代化的重要举措。要构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，就必须筑牢农民合作与联合的组织载体。引导农民合作社加强制度化建设，强基固本，提高发展质量，为农户提供低成本便利化服务，紧密联结农业生产经营各环节各主体，为建设现代农业提供坚实的组织支撑。

2.引导和促进农民合作社规范发展是维护成员合法权益、增强农民合作社发展内生动力的客观要求。农民合作社作为农民群众自愿联合的互助性经济组织，其生命力关键取决于能否让农民持续受益。只有引导农民合作社健全规章制度，严格依法办社依章办事，才能维护好成员权益，切实增强农民合作社的吸引力、凝聚力和向心力，实现农民合作社持续健康发展。

3.引导和促进农民合作社规范发展是承接国家涉农项目、创新财政支农方式的重要基础。将农民合作社作为国家涉农项目的重要承担主体，既是国际的成功经验，也是我国创新财政支农方式、提高财政支农效率的改革方向。引导农民合作社建立完善的运行机制，真正实现民办民管民受益，吸引更多的农民加入农民合作社，为实施国家涉农项目、创新财政支农方式做实项目对接的组织载体，确保农民群众从中受益。

二、引导和促进农民合作社规范发展的总体思路、基本原则和主要目标

4.总体思路。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，以构建新型农业经营体系为主线，以促进农业稳定发展和农民持续增收为目标，坚持发展与规范并举、数量与质量并重，健全规章制度，完善运行机制，加强民主管理，强化指导扶持服务，注重示范带动，不断增强农民合作社经济实力、发展活力和带动能力，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

5.基本原则

——坚持农民主体地位。尊重农民的主体地位和首创精神，以服务成员为宗旨，坚持成员地位平等，实行民主管理、民主监督，使全体成员共同受益。

——坚持分类指导。因地制宜、因社施策、循序渐进，根据不同产业、不同类型采取差别化的政策措施，增强指导的针对性和有效性。

——坚持典型示范。树立一批规范运行的先进典型，充分发挥其示范带动作用，提升农民合作社发展质量。

——坚持市场引导与政府监督相结合。在充分发挥市场配置资源决定性作用的基础上，强化政府对法律法规政策落实的督促检查，促进农民合作社规范治理、信用自治、有效运行。

6.主要目标。经过5年的努力，农民合作社规模扩大、成员数量增加，运行管理制度比较健全，组织机构运转有效，民主管理水平不断提高，产权归属清晰，财务社务管理公开透明，服务能力和带动效应明显增强，成员权益得到切实保障，发展质量显著提升。力争有70%以上的农民合作社建立完备的成员账户、实行社务公开、依法进行盈余分配，县级以上示范社超过20万家。

三、引导和促进农民合作社规范发展的主要任务

7.发挥章程的规范作用。章程是决定农民合作社发展方向的根本制度，是农民合作社运行管理的基本遵循。指导农民合作社参照示范章程，制定符合自身特点的章程。农民合作社要根据生产经营活动和自身发展变化及时修改完善章程。章程一经法定程序通过，必须严格执行。

8.依法登记注册。依法登记注册是农民专业合作社取得法人资格的前提。申请设立农民专业合作社，应当按照农民专业合作社法律法规规定，如实向工商部门提交章程、全体成员名册、成员出资清单等文件。工商部门应依法对农民专业合作社所有成员予以备案，并在企业信用信息公示系统公示相关登记信息及备案信息。农民专业合作社因法定事由发生变化，须及时向工商部门申请变更或备案。农民专业合作社联合社的登记，应按照《工商总局农业部关于进一步做好农民专业合作社登记与相关管理工作的意见》办理。

9.实行年度报告制度。农民专业合作社要通过企业信用信息公示系统定期向工商部门报送年度报告。有关部门根据年报公示信息，加强对农民专业合作社的监督管理和配套服务，对没有按时报送信息或在年报中弄虚作假的农民专业合作社，列入经营异常名录，并不得纳入示范社评定和政策扶持范围。

10.明晰产权关系。农民合作社应明确各类资产的权属关系。村集体经济组织、企事业单位、种养大户等领办农民合作社的，应严格区分其与农民合作社之间的产权。农民合作社公积金、财政补助资金形成的财产、捐赠财产应依法量化到每个成员。成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民合作社承担责任。财政补助形成的资产转交农民合作社持有和管护的，应明确资产权属，建立健全管护机制。农民合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员。

11.完善协调运转的组织机构。农民合作社要依法建立成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构。各组织机构要切实履行职责，密切协调配合。成员（代表）大会是农民合作社的最高权力机构，每年至少召开一次，决策部署本社重大事项，选举和表决实行一人一票制加附加表决权。理事会是执行机构，负责落实成员（代表）大会决定，管理日常事务。监事会是监督机构，代表全体成员监督理事会的工作。理事会和监事会会议的表决，实行一人一票。规范经理选聘程序和要求，明确经理工作职责。理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事。

12.健全财务管理制度。指导农民合作社认真执行农民专业合作社财务会计制度，配备会计人员或将农民合作社财务进行委托代理，设置会计账簿，规范会计核算，并及时向登记机关和农村经营管理部门报送会计报表，并抄报有关行业主管部门。从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书，会计与出纳互不兼任。理事长、监事会成员及其直系亲属、执行与农民合作社业务有关公务的人员，不得担任农民合作社的财务会计人员。

13.建立成员账户和管理档案。农民合作社应为每个成员建立成员账户，准确记载成员出资额、公积金量化份额、与农民合作社交易量（额）等内容。加强档案管理，建立符合自身产业特点、行业要求的基础台账，包括成立登记、年度计划、规章制度、会议记录（纪要）以及产品加工、收购、购销合同等文书档案，会计凭证、账簿、成员盈余分配等会计档案以及其他档案。

14.收益分配公平合理。收益分配事关农民合作社成员的切身利益。农民合作社应按照法律和章程制定盈余分配方案，经成员（代表）大会批准实施。可分配盈余中，按成员与农民合作社的交易量(额)比例返还的总额不得低于可分配盈余的60%；剩余部分依据成员账户中出资额、公积金份额、财政补助和社会捐赠形成的财产平均量化的份额，按比例进行分配。农民合作社可以由章程或成员（代表）大会决定，对成员为农民合作社提供管理、技术、信息、商标使用许可等服务或作出的其他突出贡献，给予一定报酬或奖励，在提取可分配盈余之前列支。农民合作社可以从当年盈余中提取公积金、公益金和风险金。农民合作社不得将成员作为牟利对象，其与成员和非成员的交易应当分别核算。

15.定期公开社务。指导农民合作社建立社务公开制度，法律章程要求公开的必须向成员如实公开，逐步实现公开事项、方式、时间、地点的制度化。理事会须依法编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案以及财务会计报告，于成员（代表）大会召开的十五日前，置备于办公地点，供成员查阅。执行监事或者监事会负责对农民合作社年度业务报告和财务会计报告进行内部审计，农民合作社也可委托审计机构进行财务审计，审计结果须向成员（代表）大会报告。

16.坚持诚信经营。农民合作社要守法经营，重合同、守信用。强化产品质量安全，大力推行农业标准化、清洁化生产，积极推广使用节地、节水、节肥、节药等技术措施，控肥、控药、控添加剂，指导成员建立生产记录制度。实行农产品质量标识制度，积极开展“三品一标”认证、森林产品认证，建立健全农产品质量可追溯体系。开展种养殖废弃物利用和无害化处理，防止环境污染。加强合作文化建设，弘扬互助协作、扶贫济困、团结友爱传统美德，营造良好的乡风民风社风。

17.稳妥开展信用合作。农民合作社开展信用合作，必须经有关部门批准，坚持社员制封闭性、促进产业发展、对内不对外、吸股不吸储、分红不分息的原则，严禁对外吸储放贷，严禁高息揽储。农民合作社要对信用合作业务进行单独核算，建立健全内部管理制度。各地要落实对农民合作社开展信用合作的监管责任，加强风险防控；对违反信用合作基本要求涉嫌非法集资的，依法进行处理和集中清理，对涉嫌严重违法的，移交司法机关追究法律责任；未落实监管责任、明确监管部门、建立监管制度的，停止审批。

18.推进信息化建设。农民合作社应加强信息设备条件建设，利用物联网等现代信息技术开展生产经营、技术培训、财务社务管理，积极发展电子商务，努力实现财务会计电算化、社务管理数字化、产品营销网络化。鼓励农民合作社建立网站、短信平台，发布生产技术、市场信息，公布重大事项和日常运行情况，探索运用短信、网络等方式进行民主决策。

四、充分发挥政策导向作用，促进农民合作社规范发展

19.加强政策引导。进一步完善财政、税收、金融等支持政策，加大扶持力度，拓宽扶持渠道，改进扶持方式，提高扶持效益，真正把运行规范的农民合作社作为政策扶持重点。要高度重视发挥政策的激励和导向作用，通过政策扶持，引导农民合作社加强制度建设，完善民主管理，增强服务意识，提升发展质量，让广大农民成员真正受益。

20.加大财政税收扶持。各级财政要增加农民合作社发展资金，支持农民合作社开展信息、技术、培训、市场营销、基础设施建设等服务。新增农（林）业补贴要向农民合作社倾斜，允许财政项目资金直接投向符合条件的农民合作社，允许财政补助形成的资产转交农民合作社持有和管护，抓紧建立规范透明的管理制度。扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农（林）项目由农民合作社承担的规模。落实和完善农民合作社税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品生产加工流通。

21.创新金融保险服务。把农民合作社纳入银行业金融机构信用评定范围，对信用等级较高的农民合作社在同等条件下实行贷款优先等正向激励措施，对于符合条件的农民合作社及其成员进行综合授信；鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为农民合作社提供贷款担保服务；有条件的地方，对农民合作社贷款给予贴息。创新适合农民合作社生产经营特点的保险产品和服务。

22.给予用地用水用电支持。农民合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理，在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于农民合作社等新型农业经营主体建设配套辅助设施。农民合作社从事种植、养殖的用水用电及本社成员农产品初加工用电执行农业生产相关价格。

五、强化指导服务，健全推进农民合作社持续健康发展的工作机制

23.加强组织领导。全国农民合作社发展部际联席会议成员单位要充分发挥职能作用，密切协调配合，合力推进农民合作社规范化建设，全面提升农民合作社发展质量和水平。各地要建立相应的工作机制，明确和落实农业、发改、财政、水利、税务、工商、林业、银监、供销等部门和单位的职责，采取有效措施，强化指导服务，抓好督促检查，深入调查研究，加强形势研判。推进农民合作社辅导员队伍建设，建立多层次的指导服务体系。

24.突出示范引领。深入推进示范社建设行动，积极开展示范社评定，建立示范社名录，实行示范社动态监测，引导带动农民合作社规范发展。认真总结推广各地依法办社的先进典型和经验做法，树立一批可学可比的标杆和样板，营造规范办社、比学赶超、争创先进的良好氛围。

25.注重人才培养。坚持内部培养与外部引进相结合，加强农民合作社人才队伍建设。要分级建立农民合作社带头人人才库，把农民合作社人才纳入现代农业人才支撑计划、阳光工程、新型农民科技培训等项目，依托农民合作社人才培养实训基地，大规模开展理事长、经营管理人员、财会人员培训。建立人才引进机制，制定优惠政策，鼓励农技人员、农村能人等领头创办农民合作社，支持高校毕业生到农民合作社工作，引导农民合作社聘请职业经理人，不断提升农民合作社经营管理水平。

各级农业、发改、财政、水利、税务、工商、林业、银监、供销等部门和单位要认真贯彻落实本意见精神，及时向全国农民合作社发展部际联席会议办公室反馈有关情况。

农业部 国家发展和改革委员会 财政部

水利部 国家税务总局 国家工商行政管理总局

国家林业局 中国银行业监督管理委员会 中华全国供销合作总社

2014年8月27日