中央金控平台猜想

思齐

来自阿尔法工场 2014年06月30日 的微信

本文由北京大成律师事务所高级合伙人林兢推荐


导读：如果新框架方案中提到的“财政部——中央金融控股平台——各大金融机构”模式成功实施，意味着财政部将彻底抛弃金融国资委的设想

组建一个中央级金融控股平台，以帮助财政部管理绝大多数国有金融资产，这是一种可行的构想？

粗略统计，截至2013年底，银行业金融机构资产总额达到151.35万亿元，保险业总资产8.29万亿元，信托资产总规模达到10.91万亿元。

目前，财政部主要通过中央汇金公司（下称“汇金”）履行国有金融资产的出资人责任，后者资产规模约占全国金融业资产总规模的一半。除此之外，财政部还直接控制着华融、信达、东方、长城等四大资产管理公司和交通银行。

设计中的中央金控平台或将理顺上述关系，按照新框架方案的初步设计，一种想法是将汇金从中投公司剥离出来，作为平台的雏形，财政部直接控制的其他金融资产也划归这个平台；另一种想法是新成立一家金融控股公司，将汇金旗下的各大金融机构股份剥离出来，与财政部的其他金融资产一起划归到新平台下，最终形成“财政部——中央金融控股平台——各大金融机构”的完整链条。

新框架方案还提出，可以尝试由财政部作为第一大股东的交通银行担任试点金融机构，而中央金融控股平台的职能由谁来担当，也有多种考量。

上述中央金控平台的构想，类似于国有金融资本投资运营公司。财政部此前发布信息称，根据中央改革领导小组的分工，2014年财政部负责牵头完成的任务包括，形成完善国有资产管理的意见，提出国有资本投资运营公司的组建试点方案。财政部还单列了70亿设立国有资本运营公司，未来将以“管资本”为主加强国有资产监督。

金融国资会是这一路径的先行者吗？通过中央金控平台，财政部可以实现金融国资管理由“管资产”到“管资本”的进化。

尽管到目前为止，上述内容仍只是一家部委研究机构设计的框架方案，不过设计者称，会将方案提交相关主管机构讨论。据悉，财政部对国有金融资产的摸底工作上月结束，汇金也在本月进行了一次重要的人事调整。

摸底

2014年2月8日，财政部发布通知，要求5月31日前，将2013年金融类企业国有资产产权登记情况年度汇总报送财政部金融司。这是财政部首次对金融国资进行清查摸底。

在这份通知里，财政部特别要求中央管理的金融企业，要对集团（或控股公司）本级和所属各级子公司2013年度发生的产权变动及其办理情况等进行清查。目前由中央管理的金融企业，主要包括中投及其子公司汇金、各大商业银行、保险、证券等金融机构。

其中，由汇金参股控股的金融机构占到了很大的比例。汇金公司官方网站显示，截至2012年底，汇金公司控参股金融机构由2003年的2家发展到20家，涵盖银行、证券、保险和其他综合性机构；资产总额68万亿元，资产规模约占全国金融业资产总规模的一半；净资产总额4.8万亿元，2012年实现净利润总额8000多亿元。

中投董事长丁学东曾表示，截至2013年6月，汇金公司控参股机构达到21家，资产合计72.4万亿元。其中包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等国有四大行以及光大银行，还包括国家开发银行这类政策性银行，以及中国出口信用保险、中国再保险（集团）、新华人寿等保险公司，申银万国、国金公司、中信建投、中投证券、瑞银证券等证券公司；除此之外，还有银河金控、建银投资、建投中信资产管理公司、国泰君安投资管理有限公司等一些国有控股、投资和资产管理公司。

虽然此时的汇金已经有了“小金控平台”的雏形，但在上述金融机构中，财政部还参股了工商银行、农业银行、国家开发银行、中国再保险（集团）和银河金控等金融机构。同时，财政部还完全控股华融、信达、东方、长城等四大资产管理公司和交通银行。

上述新框架方案的提出，实际上是希望进一步厘清金融国资的管理权限，改变目前稍显混乱的股权结构，同时对金融国资的管理方式进行调整。在这个问题上，财政专家们的意见目前仍莫衷一是。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为，从管资产到管资本，需要一家甚至多家中央金融国有资本运营公司，若干家进行平行竞争，其实可以把汇金独立出来，也可以将汇金变为股份制，中投、财政部等在其中拥有股份。

不过，中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇并不认为需要成立新的控股平台，他表示若是需要，可以直接将汇金从中投中剥离出来，这几年管理机构一直在这样做。

郭田勇说，将财政部拥有的金融机构股份与汇金所拥有的融在一起，虽然可能会涉及利益纷争，比如有些国有金融机构不一定愿意将股份划拨汇金，但建立这样的平台，用市场化的方式进行管理是一种进步，也符合十八届三中全会的精神。

无论如何，对于金融国资体量已不容小觑的汇金来说，改变或许正在到来。

定位

2014年6月14日，汇金官方网站刊出消息：经国务院批准，解植春同志担任汇金公司执行董事，彭纯同志不再担任汇金公司执行董事职务；经汇金公司董事会审议通过，聘任解植春同志担任汇金公司总经理，彭纯同志不再担任汇金公司总经理职务。

彭纯此前曾担任交通银行副行长，2010年接任原汇金总经理谢平之职，并在2013年8月兼任交通银行行长。在汇金的三年，彭纯应对了农行上市的挑战，光大集团将近十年的重组也落下帷幕，业界认为他探索了金融混业经营的前景。巧的是，解植春也出身于光大集团，此前曾任光大银行副行长、光大集团副总经理。

两人在汇金总经理一职上的移形换位，以及分别在由财政部控股的交通银行和由汇金控股的光大银行任职的经历，给了外界无数的想象空间，这是否意味着汇金将会有新的定位尚未可知。

尽管官方网站信息更新频繁，但汇金一直是一家保持着神秘感的公司。汇金及其母公司中投公司均拒绝了经济观察报记者的采访。

早在2003年国务院成立汇金公司之初，就是希望其代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务。彼时，汇金也进行过几次颇有成效的金融机构注资。

2003年12月，汇金动用数百亿美元外汇储备为中国银行和中国建设银行注资，其中，中行225亿美元，建行200亿美元，此后汇金还对建银投资注资 25亿美元。2004年6月，汇金向当时正在进行财务重组的交通银行注资30亿美元，次年4月又向中国工商银行注资150亿美元，与财政部各占50%股份，7月向中国进出口银行注资50亿美元。

但也有人对汇金的定位颇有质疑。北京师范大学金融研究中心主任钟伟认为，汇金对银行业、证券业注资的成功，带有很大的运气和冒险成分，其成功并没有制度保障，因为在汇金本身的治理结构中，隐藏着一系列的问题与隐患。

前全国人大副委员长成思危也曾在一次讲话中谈到，汇金成立以来，它的投资范围在不断扩大，但汇金的定位存在矛盾，必须进行改革，汇金成立的目的，一是维持金融稳定，二是让外汇储备保持增值，这两个功能很难在一个公司里得到实现。

2007年9月，中投成立后，汇金变为后者的全资子公司。财政部通过发行特别国债，从中国人民银行购买汇金的全部股权，并将上述股权作为对中投出资的一部分注入中投，从而将汇金收归旗下，并开始按照新的想法来重新打造汇金。

2013年12月25日，财政部一位副部长撰文指出，汇金应该严格实行政企分开，坚持市场化的国有股权管理理念，不当“婆婆”，消除行政审批色彩，股权管理“不越位”。

而汇金自身也一直在寻求改变。就在财政部上述文章发表的半个月前，汇金董事长丁学东在接受人民日报采访时提到，以控股公司模式管理国有金融资产，符合“以管资本为主加强国有资产监管”这一改革方向，汇金公司坚持只当股东，不做“婆婆”，这是市场化管理方式与行政化管理方式的最主要区别。

两番措辞坚决又颇为神似的表态，在一位不愿具名的财政专家看来，这预示着此前一度火热的“金融国资委”设想被彻底抛弃。

新平台

2006年，财政部提议成立金融国资委，是以财政部金融司为基础，吸纳中央汇金公司，并把中国人民银行、银监会等监管机构对金融部门的监管职能划入，成为一个既行使国有资本出资人职能，同时又掌管金融监管权的国务院直属正部级单位。

至2012年1月第四次全国金融工作会议前夕，这一提议开始在各界升温。当时有两套方案可供选择：成立金融国资委与保持目前的监管现状；而就此产生的争议也有两派，即创新改革与维持现状。

主张创新者认为，随着国有金融资产规模总量的扩大，以及所涉及业务范畴之广，有必要搭建一个兼管“人、事、财”的行政平台；而主张维持现状者认为，目前的金融业体制已较为合理，如“一行三会”，完全能够满足对国有金融资产的充分监管，无须再设金融国资委。

但第四次金融工作会议召开之时列出的十大议题，并没有包含金融国资委。到了2012年两会期间，时任财政部部长的谢旭人表示，组建“金融国资委”一事，国务院有关部门还在进一步调查研究过程中。此后便不了了之。

但财政部这几年对于金融国有资产的管理，却是越来越严格。

2009年3月，财政部发布了《金融控股公司财务管理若干规定》，明确金融控股公司国有资本由财政部代表国家持有。此后，财政部又下发了关于贯彻落实上述办法的通知，以及《金融企业国有资产评估报告指南》和关于金融国资评估监督管理有关问题的通知。及至今年2月，财政部下发通知，要求汇总2013年金融类企业国有资产产权登记情况，对金融国资进行摸底。

广东省的一位金融办副主任对经济观察报表示，当年广东曾经试着将金融资产管理逐步转移到金融办，但是之后财政部下文要求严格按照执行金融资产管理归于财政部门的规定。

随着管理权限的厘清，财政部门与国有金融机构之间的关系也逐步由“行政管理”向“委托代理”转变。财政部和汇金开始从“派出股权董事、绩效考核评价、高管薪酬管理”三个方面入手，逐步建立起“委托代理”和“激励约束”机制。

上述财政专家告诉经济观察报，如果新框架方案中提到的“财政部——中央金融控股平台——各大金融机构”模式成功实施，意味着财政部将彻底抛弃金融国资委的设想。

他说，财政部不能直接参与金融机构的管理，需要这样一家新的金融控股公司代替财政部履行出资人角色，这实际上是一家国有金融资本投资运营公司，与财政部目前正在试点的国有资本投资运营公司模式一脉相承。

而这种模式，则在很大程度上借鉴了新加坡淡马锡控股公司。淡马锡是一家新加坡政府的投资公司，新加坡财政部对其拥有100%的股权，是一家始终保持神秘的公司。虽然其自成立起到2004年9月期间从未公布过财务报表，淡马锡却是新加坡政府所全资拥有的几家公司中知名度最高的。

前中国人民银行副行长吴晓灵曾表示，将借鉴新加坡淡马锡公司的经验落实出资人责任，把汇金公司办成金融控股公司，对所投资的金融机构行使大股东权力。

吴晓灵认为，汇金公司可以作为国有商业银行的控股股东，代表国家行使出资人的职能，积极主动地制定公司发展规划。在制度设计上，明确界定权力和责任，加强权力和责任的对称关系，以保证公司治理机制有效运作和实现股东长远价值增值。

相关财税人士告诉经济观察报，也许未来中国会仿照淡马锡模式，既然允许非金融资产有国资委，未来进行国有资本运营公司试点，那么金融控股平台的成立也就在情理之中。

实际上，地方已经开始这么做了。广东就成立了粤财投资控股有限公司，浙江也有省级金融控股公司，目前，济南也在将省政府所拥有的金融股份放到了去年刚成立的济南财金投资控股集团有限公司中去。

地方金控平台的一把手往往是财政部门的党组成员或者副手之一。“其实不少省的金控平台是在省财政厅管辖下，比如我们省的，它的董事长是省财政厅的党组成员。”浙江省一位省财政人士告诉经济观察报。

他认为，如果真设立中央金控平台，其一把手或者董事长，极有可能会是财政部的某位副部长兼任。（经济观察报）