国企成腐败高发频发区 专家质疑国企监事会成摆设

黄小编

来源：中国青年报　
　每周三例行召开的国务院常务会议，已成为透视中国经济政策脉动、观察中国经济发展动向的窗口。10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取了国有重点大型企业监事会对中央企业监督检查情况的汇报，国企的监事会职能作用由此进入人们关注的视野。

　　北京大学企业与公司法研究中心研究员、南京邮电大学信息产业发展战略研究院院长王春晖教授认为，本次会议透露出的一个信号显示，加强和发挥国有重点大型企业监事会的监督检查职能，成为下一步推动、促进国企改革发展的一个切入点和突破口。

　　十八届三中全会以来，从改组国有资本投资公司试水到混合所有制破冰，从大刀阔斧改革国企薪酬到严谨规范董事会职权，一项项“真刀真枪”、伤筋动骨的国企改革正向深水区挺进。

　　监事会作为国有企业内部重要的专门监督机构，在规范国有企业决策层和执行层的权力运作，保证国有资产保值增值方面起着至关重要的作用。此次国务院会议明确提出，监事会要创新监督形式，进一步提高监督的针对性、有效性，努力打造“阳光央企”，有效保障国有资产安全和保值增值，促进企业健康发展。

　　然而，令人深思的是，在一些国企中，监事会并未起到应有的监督作用。在有的国企中，监事会某种程度上成为“摆设”，监督职能“空转”。那么，监事会如何切实履行对大型国有企业的监督检查职能？如何从体制、机制上，进一步创新监事会的监督检查职能？

　　监督失控 国企成腐败高发频发区

　　一段时间以来，国企高管群体成为腐败聚集地、高发区。据统计，十八大以来因各种违纪落马的国企高管已有67位，其中“一把手”达38人，落马者涉及石油、电力、通信多个行业，财务、招投标等成腐败的高发领域。

　　王春晖剖析，从目前国有企业自身的反腐倡廉形势来看，贪污腐败涉案人数持续上升，既有“老虎”，也有“苍蝇”，且涉案人员低龄化，涉案金额巨大。据《中国企业家犯罪报告》统计，2013年企业家腐败犯罪案件中，81例为国企企业家腐败案件，占国企企业家犯罪案件总数的73.6%，涉案国企企业家共96人，占国企企业家涉案总人数的75%，涉案企业家的年龄均值为43.2岁。

　　“国企腐败案发之频、案值之巨、危害之深、影响之广，令人震惊。这不仅影响了企业的稳定和发展，也严重地损害了国有企业的自身形象，甚至引发民众对国有体制的质疑。”王春晖说。

　　分析高发频发的国企腐败案，王春晖忧虑地说，监督失控、监督失于防范，成为一大主因。“一把手”涉案是国企腐败的重点，由于国企“一把手”权力高度集中，人、钱、物一人说了算，决策成“一言堂”，“一把手”不受制约，必然为贪腐埋下巨大的隐患。

　　国有企业承担着国家重大工程建设项目，而重大工程成为一些国企蛀虫贪腐、自肥的“唐僧肉”。

　　王春晖认为，监事会的设置没有独立性、权威性，使得对中央“三重一大”的决策在实际执行中有的走偏，有的变形，有的仅是走形式，更有甚者，有一把手拍板时利用这一制度将个人权力滥用转化为“集体决策”，造成严重危害。

　　中共中央办公厅、国务院办公厅早在2010年就印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，按照中央的规定凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项必须由领导班子集体作出决定。但在实践中，“三重一大”决策会议主要由“一把手”主持，或“一把手”委托分管的领导主持。王春晖说，这样领导很容易先定基调，引发决策结果的“首因效应”。

　　监事会监督“空转”为哪般

　　王春晖正着手编撰我国首部《国有企业预防腐败法律风险指南》，以法律思维预防国企腐败风险。他指出，我国《公司法》对监事会的定位、职能有明确的法律规定。

　　监事会是公司所有权与经营权分离的产物。按照我国《公司法》的规定，公司的监事会是股东大会领导下的公司的常设监察机构，执行监督职能。监事会与董事会并立，独立地行使对董事会、总经理、高级职员及整个公司管理的监督权。2000年3月，国务院颁布的《国有企业监事会暂行条例》规定，国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。

　　股东会、董事会、监事会和经理层，构成现代公司治理结构，形成分权制衡的决策、执行与监督体系。那为何当前的监事会监督职能难以有效发挥？

　　“我国的国有独资公司与一般的公司在组织结构上有很大的区别，即国有独资公司不设股东会，且所有董事会的成员均不是来自股东，所有者的地位模糊和缺位。国有企业在所有者缺位的情况下，如何健全和真正发挥国有企业的监事制度是当前国企改革中亟须解决的重大问题。”王春晖直言：“正是由于国有企业所有者的地位模糊和缺位，股东代表、董事会以及主管部门都不是企业真正的所有者，他们都不可能把企业当作自己的财产去管理和经营，无论境界多高，只是一种‘经济人假设’，在企业一把手内部人掌控之下，监督流于形式，相反的是不断产生的权力较量、贪污腐败、重复建设、恶性竞争，等等。”

　　国有企业的监事制度应以财务监督为核心，而实际上，监事会的财务检查监督往往被“虚置”。有的是由于监事会成员缺乏财务知识，不能切实担负起监督财务的职责。更核心的原因在于，企业财务、审计等部门是直接隶属于经营管理层，并不直接对监事会这一相对较“虚”的机构负责，以至于部分企业的财务人员不积极配合监事会的工作，甚至还阻碍监事会依法行使职权。

　　呼唤“阳光央企”创新监事会职责

　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授注意到，此次国务院常务会议释放出一个鲜明的信号，即要创新监事会监督形式，在下一步加强监事会改革的举措中，公开、信息披露等成为关键词，呼唤“阳光央企”更是众望所归。

　　刘俊海认为，国企透明度缺乏成为制约国企治理体制与治理能力的瓶颈，全面建立国企信息披露制度、赋予全民股东知情权已成当务之急。

　　他指出，我国《公司法》和《证券法》仅为上市公司设定了强制性的信息披露义务。至于非上市公司之外的其他公司，则没有法定的信息披露义务。“多年来，国企财务与经营信息长期处于保密状态，国企内部控制人监守自盗的犯罪行为频频发生，此次明确提出，要探索推进国企财务预算等重大信息公开，这就为全面建立国企信息披露制度、赋予全民股东知情权奠定基础”。

　　对此，王春晖亦大力“点赞”：推进国有企业财务预算等重大信息公开是对国有企业最好的监督模式，不仅有利于民众充分了解国企的经营状况，同时由于重大财务预算信息的公开，能够充分预防国企业的腐败行为。

　　王春晖称，国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司都应当依法向公民、法人和其他组织公开企业财务预算等重大信息。“这里的重大信息应当是企业年度财务预算信息，年度、中期财务信息以及其他可能对企业和股东产生较大影响的重大事项，具体应当有国务院制定国家层面的《国有企业财务预算信息公开条例》。这正是回应社会关切、满足全民知情权的要义所在”。

　　王春晖提醒，应将改革国企的内审体制提上议事日程。实践中，国有企业的内审机构由企业自行组织和设定，内审部门基本上是由国企一把手分管和主导，因此国企的内审监管功能几乎无法发挥其应有的作用。他建议，国企的内部审计部门应当隶属于监事会，直接受监事会的领导，对监事会负责。“内部审计部门应该定期且及时地将对各职能部门的审计结果向监事会报告。这样才能树立内审机构的权威性和独立性，从而达到对国企高管的财务监督职能”。

　　种种信息表明，对国企的监督之拳正强硬有力起来。今年7月16日，国资委启动央企四项改革试点，其中之一即是派驻纪检组试点，探索对国企负责人重点监督的纪检监察方式，要强化对企业主要负责人和领导班子及其成员的监督，增强监督的相对独立性、权威性和有效性，加强对企业党风建设和反腐败工作的系统领导，推动中央企业反腐败体制机制创新。记者 崔丽