国际政治格局变化与中非关系：挑战与应对

郑瑟

来源：《和平与发展》2014年3期 作者：陈积敏

    [内容提要]进入新世纪以后， 非洲经济快速发展， 伴随这一进程而不断深化的南南合作成为推动国际格局演变的重要力量之一。世界各主要国家纷纷调整对非政策，不断拓展在非洲的利益并扩大自身的国际影响力，大国竞逐非洲更趋激烈。国际政治环境的新特点、中非发展状态的新变化以及大国对非战略的新调整给中非关系的发展带来了挑战， 也蕴含着机遇。为此，中国应该妥善应对，谋划未来中国对非洲外交的战略与政策。

　　[关键词]国际政治格局 中非关系 南南合作 南北关系

　　新世纪以来，非洲进入了经济发展的快车道，其年均经济增速达到5.5%左右，是全球仅次于亚洲之外增长最快的地区。2012 年世界经济增速前20 名的国家中，有11 个在非洲。非洲正成为世界经济的“明日之星”。 另据国际货币基金组织预测，在2011-2015 年期间，前10 位发展最快的经济体中非洲国家将占到7 个。[1]正因如此，国际社会对于非洲的认知也出现了新的变化，这一点从英国《经济学人》的分析中便可窥见一斑。2000 年，《经济学人》的封面文章是《绝望的非洲》，但10 年之后，2011 年的封面文章变成了《希望的非洲》，其中的逆转折射出非洲经济快速发展、政治趋向稳定的非洲复兴现实。[2]不仅如此，非洲人对于未来也充满了期望。2013 年7 月18 日，盖洛普民调显示，大多数非洲人相信未来的生活会更好，而欧洲人却普遍悲观情绪浓厚。[3]它表明，非洲今后的发展势头是乐观而值得期待的。在此背景下，各新兴大国积极加强对非合作的同时，发达国家也加大了“重返非洲”的步伐，尤其是加大了对非洲的军事干预，非洲成为世界主要国家博弈的重要场所。

　　随着非西方国家的群体性崛起以及由此带来的南南合作的不断深化，使发展中国家在整个国际体系中的地位和作用得到了显著提升。然而，这并没有改变西方发达国家在国际政治格局中的核心地位。发达国家正在积极进行力量重组并推动新一轮国际规则的制定，以延续既有的以发达国家为中心、以发展中国家为外围的国际权力格局。在此国际背景下，中国应从战略高度与长远角度谋划面向未来的对非外交新格局。

　　一、主要大国纷纷调整对非政策，加大介入力度

　　（ 一） 西方国家对非政策的“ 再军事化” 色彩明显加强

　　近年来，西方国家对非洲的关注度明显提升，这一方面是因为非洲经济稳步快速发展所释放出的巨大市场潜力的吸引力，以及新兴经济体国家在非洲影响力的迅速提升令西方国家做出了“受压”式反应，另一方面是因为非洲大陆政治发展进程仍不稳定，安全局势堪忧，对西方国家的安全构成了挑战。有鉴于此，西方国家在逐步调整对非经贸政策的同时， 在军事领域也加大投入， 西方国家对非政策的“再军事化”(remilitarization)色彩明显加强。

　　首先，传统西方大国，如英国、法国加大了在非洲的军事干预力度。例如，2011 年利比亚战争的始作俑者与主要推手就是英法两国。它们不仅积极在联合国推动关于在利比亚设立“禁飞区”的议案，而且还在实际行动中支持利比亚反对派，为其冲锋陷阵，乃至派遣战机参战。近年来，法国在非洲的军事干预行为显得十分抢眼。仅在2013 年，法国就在马里、中非共和国进行了两次军事干预。2013 年年初，法国打着“应马里政府与国际社会的请求”的旗号出兵马里，实施“薮猫行动”（OperationServal），这一举措被非洲分析家认为是法国总统奥朗德在总统生涯中具有里程碑意义的事件。奥朗德本人也被马里人戏称为“奥朗德老爹”（Papa Hollande）。事实上，奥朗德政府执政以后，一方面试图与法国前殖民地国实现关系正常化，一方面积极在非洲加大军事投入，并再次明确了法国在非洲的战略目标。一时间，“非洲宪兵”的称号再次成为法国的标签。

　　其次，美国扩大了在非洲的军事存在。“9·11”事件后，美国将非洲作为其全球反恐的重要战场。2007 年，小布什政府正式组建“非洲司令部”(United States Africa Command，AFRICOM)，使之成为美国在非军事政策的一个具有转折性意义的事件。奥巴马政府执政以来，对美国的非洲政策进行了调整，界定了美国在非洲的核心利益，并将美非关系定位为“伙伴关系”，同时明确了美国对非外交的政策路径。然而，在军事方面，奥巴马政府明显继承并发展了小布什政府时期的政策。例如，奥巴马明确表示要继续保持并强化在非洲的军事存在。2009 年，奥巴马在加纳演讲中表示，美国非洲司令部是为了应对非洲挑战的必要选择。他指出，“当达尔富尔发生种族大屠杀或索马里出现恐怖主义分子时，这不仅仅是非洲的问题，而且也是对全球安全的挑战，需要全球性的应对措施……美国非洲司令部（Africa Command）不是为在非洲大陆建立基地，而是为应对这些共同的挑战，以加强美国、非洲和世界的安全”。2011年10 月，奥巴马宣布将向乌干达派驻100 名美国特种部队士兵，以抓捕该国北部地区的“上帝抵抗军”（Lord’s Resistance Army，LRA） 头目科尼。[3] 2013 年1 月底，美国与尼日尔达成在其境内建立无人机基地的协定，以进一步增强在非洲的军事机动能力与打击能力。

　　（ 二） 新兴大国对非深度参与改变着非洲传统地缘政治格局

　　从历史上看，非洲是欧洲国家独享的势力范围。但近代以来，美国、苏联的广泛介入打破了这种局面。虽然如此，非洲仍然是少数发达国家才可以进入的地区。冷战结束后，非洲在国际政治格局中的地位一落千丈，无论是美国还是欧洲国家都似乎放弃了这个地区，这也成为引发诸如卢旺达惨案等悲剧的间接原因。不过，新世纪以来，这种情况发生了历史性转变。之所以这么说，是因为参与非洲发展的行为体变得更加多元化，其中新兴经济体成为最受瞩目的一个群体。近年来，印度、巴西、俄罗斯等国纷纷加大对非洲的投资力度与政策倾向度，不断增加对非洲政治、经济、文化等领域的影响力。例如，印度致力于和非盟发展多层面外交关系，实现印非关系的新跨越。巴西政府注重发挥对非政策的诸多优势，例如在语言上，非洲葡语国家与巴西之间的合作关系比较密切。巴西由于自身石油与矿产资源丰富，就将其政策重点放在非洲农业、建筑业及消费业方面，而这些基本上都是非洲亟需进行发展的经济领域。巴西在非企业注重雇佣当地工人，并将技能培训与技术转让作为回馈当地社会的重要手段，为巴西企业赢得了良好声誉。

　　不仅如此，非洲国家在发展过程中的战略选择也因为有了新兴国家的参与而变得多样化，这有助于非洲国家的利益维护与拓展。例如，非洲国家完全可以从多个国家中选取中意的合作对象，以最大限度地符合自身国家发展战略的需要。此外，在发展经验的借鉴方面，非洲国家也可以改变原先只能奉行西方国家那一套现代化发展“定律”，可以将注意力更多地转向学习新兴经济体的发展经验。更为重要的是，非洲国家可以借助于新兴经济体国家的力量来制衡西方传统大国对非洲实施不对等政策，从而有利于增强其在政治自主性、独立性以及在国际事务中的影响力。因而，新兴国家对非洲的深度参与，一方面改变了原先西方传统大国垄断非洲的旧有局面，另一方面也为非洲发展开启了一扇机会之窗，从而深刻地改变了非洲的地缘政治格局。

　　（ 三） 创新对非合作方式成为大国竞逐非洲的主要手段

　　为了抢占在非洲博弈的先机，发展同非洲国家的良好关系成为大国对非战略的核心内容，而创新对非合作方式则成为实现这一战略的重要手段，其中“援助+ 合作”的模式已成为大国竞相采用的主要方式，即在加大援助的同时发展与非洲国家的合作伙伴关系。这种模式既涵盖经济领域，如减免债务、投资基础设施、搞资源性开发等；也包括安全维护、教育培训、科技创新等其他领域。例如，美国在关注非洲民主化进程、打击恐怖主义、维护美国在非能源利益的同时重视对非洲基础设施建设的投资，并将其作为促进美国在非利益、提升美非关系的一个重要抓手。2013年6 月27 日—7 月2 日，奥巴马在其第二任期内的首次非洲之旅时便提出了所谓的“电力非洲”（Power Africa）计划，即在未来5 年内向非洲提供70 亿美元，帮助非洲6 个国家（埃塞俄比亚、加纳、利比里亚、坦桑尼亚、尼日利亚、肯尼亚）改善电力短缺问题。[1]2013 年6 月1 日，第5 届非洲开发会议(TICAD)在日本横滨市开幕。安倍晋三首相在开幕式上发表演讲，宣布日本政府将在今后5 年内向非洲提供约3.2 万亿日元（约合人民币1，952 亿元）的援助，其中包括约1.4 万亿日元的政府开发援助（ODA） 以及通过官方与民间的合作向非洲投放1.6 万亿日元的资金。这些投资将主要集中于基础设施建设、产业人才培养、医疗卫生、农业等领域。此外，为了培养能为日非商务往来发挥作用的人才，日本将接纳1，000 名非洲青年留学生，为他们提供在日企实习的机会，并争取培养大约3 万名的相关人才。

　　新兴经济体同样十分注重加强与非洲的合作方式，例如印度已经在非洲建立了数百所培训机构，大约有1.5 万名非洲学生留学印度。到2014 年，这一数字将达到2.2 万人。印度还在和平与安全领域加强与非洲国家的合作，目前约有超过6，500 名印度军人参加非洲的维和行动。

　　巴西在这方面的表现同样令人关注。2013 年5 月25 日，巴西总统罗塞夫在参加非盟成立50 周年纪念活动时表示，巴西将免除或重组非洲12 个国家共计约9 亿美元的债务，这笔债款约占这些非洲国家对巴西债务总额的80%。[1]在教育领域，巴西也增加了对非洲的投资。2013 年7 月初，巴西宣布将向非洲高等教育部门投资600 万雷亚尔，资助巴西20 所大学与非洲合作的45 个项目提升高等教育水平。 俄罗斯在减债方面也做出了不少努力，俄罗斯不但已经减免了200 亿美元的非洲债务。而且还实行非洲传统商品出口俄罗斯免征关税或取消配额限制的优惠制度，并启动了与坦桑尼亚、赞比亚和莫桑比克的“ 债务换发展”（debt-for-development）计划。

　　为了保证“援助+ 合作”模式的顺利开展，各大国纷纷与非洲国家建立定期的多边交流机制，从制度上保障其对非政策的实施。例如，美国与非洲国家建立了多种合作机制，如“总统非洲青年领袖计划”（thePresident’s Young African Leaders Initiative）、“第一夫人非洲青年女性领导人论坛”（the First Lady’s Young African Women Leaders Forum）以及由非营利性组织“非洲企业理事会”（The Corporate Council on Africa）主办的“美非商业峰会”（ U.S.-Africa Business Summit）等等。自1993 年开始，日本每隔5 年举办一次“非洲开发会议”，这是由日本政府主导，与联合国、联合国开发计划署（UNDP）、非洲联合委员会(AUC)、世界银行等国际机构共同主办的国际会议，其主题均为探讨非洲开发。目前，该机制已经成为日本与非洲深化关系的重要桥梁与纽带。印度也高度重视印非高层沟通机制建设，其中最有代表性的便是“印度- 非洲高峰论坛”（the India-Africa Forum Summit），这一机制被分析人士视为是印度非洲政策的中心。

　　二、大国角逐非洲对中非关系的影响

　　非洲经济的快速发展和大国对非外交的调整给中非关系的发展带来了新的机遇和挑战。

　　（ 一） 中国崛起与非洲复兴是中非合作不断深化的根本动力中国与非洲有着相同或相似的历史命运，对于国际体系拥有相近的政治主张，这为中非关系的发展提供了重要的历史积淀与政治文化基础。独立的中国与非洲都负有安全与发展双重使命。

　　如今，中非都处于新的历史起点上，即中国迅速崛起与非洲强劲复兴，双方面临着共同的发展机遇与挑战，这为进一步深化中非合作提供了新的时代背景与巨大动力。 中非无论在国际利益诉求、经济贸易升级等方面，还是在文化包容互鉴、发展经验交流等领域都拥有共同的战略需要，这为中非合作开辟了广阔空间。例如，非洲可以从中国的发展历程中吸取有益的经验。实际上，非洲学者对于这一点也有共识。2013 年9月24 日，在中央党校国际战略研究所主办的“中非治国理政与发展经验”国际研讨会上，与会的非洲专家强调，非洲的发展，从根本上来说，需要依赖于非洲自身的努力，并从非洲实际出发探索出一条适合于自身的道路。为此，非洲国家重视与中国的合作，因为中国成功地探索了一条适合本国国情的发展道路，非洲国家可以从中获得启发。 与此同时，新时期的中非关系也成为中国崛起的试金石与持久发展的推进器。正如习近平主席2013 年3 月访问非洲时所指出的，中非从来都是命运共同体。中国的发展离不开非洲，非洲梦的实现与中国梦的实现息息相关，“历史反复证明，中国发展好了，非洲发展会更顺；非洲发展顺了，中国发展会更好”。

　　（ 二） 南南合作全面推进给中非关系提供了重要发展契机

　　当前国际政治的主要特点表现为后金融危机时代大国力量调整与战略博弈的复杂化。西方发达国家在全球治理中的重要性与贡献度有所减弱，但仍然是当前国际政治格局中的主要组成部分。新兴经济体在国际社会中的影响力明显增强，并且形成了以金砖国家、二十国集团为代表的整合新兴经济体力量的国际性组织或论坛。从某种程度上来说，目前国际政治处于一种相对平衡的状态，即西方发达国家与新兴经济体国家、其他发展中国家共同参与国际事务的局面。其中，南南合作全面推进成为促进国际社会均衡发展的一个重要推动力。例如，2013 年在南非德班召开的金砖国家领导人会议上，众多有助于促进非洲国家发展的政策措施得以出台，如成员国领导人决定，建立金砖国家开发银行并筹备建立金砖国家外汇储备库。这些政策很大程度上反映了金砖国家对于非洲的一份责任与担当，也体现出加强南南合作的强烈意愿。这对于深化中非新型战略伙伴关系，提升中国在非洲的政治、经济、文化等领域的综合影响力具有重要意义。

　　（ 三） 西方国家对非战略调整给中国对非外交带来新的挑战

　　大国战略力量的高调介入使中非关系的外部环境更为复杂化，挑战日益多元化。从历史上看，非洲的自然禀赋对于西方列强具有无法抗拒的诱惑力。正因如此，它们才将其殖民触角伸向了非洲大陆。在新的历史时期，西方大国在非洲存在的方式发生了巨大变化，然而其控制非洲、主导非洲的思维却并未改变。这些西方传统大国在非洲的政策，一方面是为了在竞争中获得优势，另一方面则是挤压新兴经济体在非洲的存在与发展空间。其中，中美在非洲的战略竞争最具有代表性。不少西方学者、政要不断渲染中国对非洲的威胁，例如掠夺资源、破坏环境、漠视人权等等。这种贴标签式的“抹黑”中国的行为客观上对中国在非洲的利益维护和影响力拓展构成了挑战。

　　不仅如此，非洲国家对中国参与非洲开发的认识也因为西方大国的介入而出现了新的变化，即在重视发展对华关系的同时警惕心理亦在滋长，尼日利亚央行行长拉米多·萨努西（Lamido Sanusi）就在英国《金融时报》撰文指出，非洲国家要警惕中国在非洲的介入。 此外，一些非洲之外的非西方学者也指出，非洲在与中国的交往中，既要充分利用中国参与非洲事务所带来的机遇，又要采取措施预防中国进军非洲所带来的不利影响。例如，阿根廷政治学家诺埃米·拉比亚指出，“非洲各国政府如何保护本国人民，确保几个世纪依赖的掠夺史不会重演，这是一大挑战。”

　　（ 四） 大国对非政策的趋同性考验着中非关系的未来发展

　　目前，大国对非政策趋同性表现明显。如前文所言，各大国为了能够在非洲的战略博弈中取得优势地位，纷纷向非洲国家伸出橄榄枝：在政治领域，各大国考虑到非洲的实际情况，竞相提出要在相互尊重基础上发展与非洲的伙伴关系。在安全领域，各大国注重加强同非洲国家在安全保障层面的合作，推动非洲集体安全机制建设，并在反恐等问题上给予非洲国家重要支持。 在经济领域，各大国注重发展与非洲平等互利的经贸关系，并采取积极措施推进与非洲的经济合作与贸易往来。在社会发展领域，各大国在减贫、教育、传染病防控、农业发展以及基础设施建设方面加强投入。这些措施使得非洲国家选择的空间更大，客观上增加了中国在非洲的竞争压力。

　　此外，大国还致力于从长远角度发展与非洲的关系，如关注与非洲国家建立稳定的多边机制或论坛，这对于中非合作论坛也提出了更高的要求。更重要的是，这反映出各大国深度介入非洲不是一种短期的权宜之计，而是从战略上的精心布局，这也成为未来中非关系发展不得不考虑的重要影响变量。

　　三、面向未来：中国的战略选择

　　面对非洲出现的新情况，如何抓住机遇、应对挑战是中非关系未来发展必须考虑的重大问题，其中中国的战略选择至关重要。

　　（ 一） 应继续推动南南合作进程，不断增强非洲国家的治理能力

　　南南合作是应对全球不均衡发展的重要手段，也是中国推动中非关系发展，拓展国际空间的重要支撑。推动南南合作的深入发展离不开非洲国家自身治理能力的提高。实际上，当前非洲社会所面临的发展困境主要在于如何选择一条适合于本地区实际的发展道路，如何实现非洲政治与社会的稳定，如何集中本地区优势资源参与国际竞争与合作，如何恰当地利用国际有利因素提升非洲自身的发展能力等方面。其中，实现地区和平与稳定、建立一个强有力的负责任政府并探索出一条行之有效的发展道路是提升非洲国家治理能力的关键。在这方面，双方的协同性、互补性表现明显，中非之间的合作空间巨大。事实上，非洲国家也已经认识到这一点，并表现出对在治国理政经验、发展方式等方面加强交流的强烈意愿。例如2014 年5 月4 日，肯尼亚主要报纸《人民报》就李克强总理访问非洲发表评论文章，称非洲需要学习中国的发展模式，借鉴中国的发展经验。[1] 中国的发展经验之所以受到欢迎主要基于以下两点：一方面，中国并不将自己的国家意志与发展道路强加于人。与此相反，中国一贯强调非洲有独立选择自己政治制度、发展道路的权利，这符合非洲国家联合自强的利益诉求；另一方面，中国自身的发展经历赋予中国在探索适合本国国情的发展道路方面有着独特的经验。这些经验对于那些苦寻发展道路的非洲国家具有一定的借鉴价值。

　　（ 二） 应积极参与非洲和平建设，有效保障非洲国家的国际权利

　　非洲地区的和平稳定关系到非洲可持续发展，也是目前非洲所面临的最重大现实问题。作为联合国安理会常任理事国的中国，一方面可以利用联合国这一平台发挥中国在维持非洲和平方面的建设性作用。事实上，中国已经成为联合国常任理事国中向非洲国家派遣维和部队人数最多的国家，这充分表明中国已经成为一支非洲维和不可或缺的力量；另一方面，中国需要在促进非洲和平能力建设方面给予协助，这包括向非洲国家提供相关的技术支持、人员培训、设备援助等。换言之，中国在非洲和平建设过程中应该是全方位立体参与：既包括具体的维和行动，又包括非洲和平能力的建设。除此之外，中非双方在打击恐怖主义、跨国有组织犯罪、非法移民等非传统安全领域也存在着巨大的合作空间。

　　从历史上看，中非友谊是建立在政治上平等相待、互相支持的基础之上的。如今，中国有能力在国际事务中维护非洲国家的正当权利。但同时，在国际组织中增强非洲国家的发言权、代表权，发挥非洲国家在国际社会中的作用也应该被纳入到中国对非政策中去。例如，就非洲国家加入联合国常任理事国，在国际货币基金组织、世界银行的代表权等方面，中国应当姿态鲜明地表示支持。这一方面是平衡全球力量格局的重要手段，另一方面也是中国对非责任的一个重要表现。

　　（ 三） 应坚持道路自信与政策创新相统一， 确保中非关系持续健康稳定发展

　　为进一步夯实中非关系的发展基础，中国政府需树立起对非外交的道路自信。事实上，相较于其他国家，中国政府的对非外交具有自身的比较优势：首先，中非关系具有明确的发展方向。在2006 年中非合作论坛北京峰会上，中国与非洲国家领导人共同提出建设“中非新型战略伙伴关系”，其核心内容是“政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴”。 中非新型战略伙伴关系是建立在“相互尊重、平等互利、包容互鉴”的基础之上，它是一条符合非洲发展利益的关系模式，因而具有持久的生命力、强大的示范性与广泛的辐射度。中国新一届政府成立以来，习近平主席与李克强总理分别于2013 年3 月和2014 年5 月访问非洲，并对未来中非关系的发展做出了战略谋划。 中国国家元首与政府首脑对非洲的访问及政策宣示为未来中非关系的发展指明了方向，也让非洲国家更加清晰地了解到中国对非战略布局，打消了部分非洲国家对于中国强大之后会将非洲边缘化的疑虑，从而为双边关系的稳步推进提供了重要的政治保障。

　　其次，中国对发展中非关系有着明确的路线图。中非关系的发展不仅需要有长远、系统的总体规划与战略设计，同时也需要具体的政策措施。新一届中国政府在对非政策的具体举措方面做了细化，如中国将继续扩大同非洲的投融资合作，落实好3 年内向非洲提供200 亿美元贷款额度的承诺，落实好“非洲跨国跨区域基础设施建设合作伙伴关系”；中方将积极实施“非洲人才计划”，未来3 年将为非洲国家培训3 万名各类人才，提供1.8 万个奖学金留学生名额。 中方将通过投融资、援助、合作等多种方式，鼓励中国企业和金融机构参与非洲跨国跨区域基础设施建设和运营管理。中方已承诺给予同中国建交的最不发达国家97%税目产品零关税待遇，并将在2015 年将有关措施落实到位。 中方将致力于与非洲国家共同推进产业合作、金融合作、减贫合作、生态环保合作、人文交流合作、和平安全合作六大工程。 这些具体政策为非洲基础设施建设、人才培养、资金积聚、对华贸易等方面提供了重要有利条件，有助于进一步密切中非关系。

　　第三，中国政府始终将维护包括非洲在内的广大发展中国家的利益作为中国外交的一个基本点，这为中国赢得了在非洲的道义优势。2013年3 月28 日，习近平主席在南非德班同非洲国家领导人早餐会上的讲话中，明确表示中国是非洲和平稳定的坚定维护者、非洲繁荣发展的坚定促进者、非洲联合自强的坚定支持者、非洲平等参与国际事务的坚定推动者。 这一方面界定了中国在中非关系中的身份与定位，另一方面也为中国树立和丰富了“有原则、讲情谊、讲道义”的负责任大国形象。

　　第四，应与时俱进，不断创新中国对非政策。正如习近平主席所言，“中非关系要保持旺盛生命力，必须与时俱进、开拓创新”。 这实际上也是给中国对非外交提出了新的要求。从整体上来说，中国对非战略是一个坚持原则、与时俱进、不断发展的战略。坚持原则，主要指的是中非关系必然是建立在相互尊重、平等互利、合作共赢的基础之上。中国始终将非洲视为中国外交最重要的战略依托，并努力将中国的发展红利惠及到每个非洲国家。与时俱进，指的是中国对非战略需要基于国际政治环境、非洲“洲情”以及中国能力进行政策创新。只有不断更新中国对非政策手段与中非关系的体制机制，将中国的国家利益与非洲的发展利益结合起来，中国对非战略才能具有持久生命力，中非关系才能永葆青春活力，不断迈向新的更高的阶段。