政府补助名目繁多自由裁量 专家称增加官商勾结风险

思齐

来源：中国经济周刊

　　巧立名目 自由量裁 只补不管

　　【封面故事】政府对上市公司，再也不能这样“补”

　　《中国经济周刊》 见习记者 邹坚贞 记者 王红茹|北京报道

　　2013年3月15日，株冶集团(600961.SH)的证券简称突然变为“*ST株冶”。由于2011年度及2012年度经审计后的公司净利润均为负值，上交所对株冶集团实行退市风险警示的特别处理。

　　2014年3月29日，廊坊发展(600149.SH)发布2013年年报称，2013年经审计后归属母公司所有者的净利润为-5062.89万元，陷入巨额亏损。而实际上，近5年来廊坊发展一直挣扎于亏损与微利的边缘。

　　2014年上半年，博汇纸业(600966.SH)波折不断，先是因2013年年报比原定计划延迟两个月披露，被上交所公开谴责。又因一纸重大会计差错更正公告，致使其2013年的季报、半年报陷入涉嫌虚假陈述的窘境，上交所还决定对其纪律处分。

　　尽管这三家公司的表现不佳，但是依然均获得了来自各级地方政府的补助。

　　2013年12月31日，面临退市风险的*ST株冶公告称，公司收到株洲市财政局拨付的“环保综合治理补助资金”8948万元。2013年前三季度仍亏损近9000万元的*ST株冶，在这一政府补助下成功扭亏。

　　2014年3月4日晚间，*ST株冶发布公告称，由于2013年公司净利润为2321.06万元，上海证券交易所同意了其撤销退市风险警示的申请，并将于3月6日起复牌。公司证券简称恢复为“株冶集团”。

　　2014年2月14日，西方情人节，廊坊发展没有收到玫瑰，却收到了来自廊坊市财政局的“上市扶持资金”300万元。这份礼物看上去不那么丰厚，但廊坊发展上半年的净利润仅为97万元，扶持资金为净利润的3倍还多，廊坊发展成功“扭亏为盈”。

　　2014年4月25日至6月26日之间，博汇纸业的全资子公司江苏博汇纸业有限公司则先后4次收到江苏省大丰市大丰港经济开发区财税分局给予的“引进先进设备补助资金”，共计3400万元。这一金额占据了博汇纸业2014年上半年公司净利润的四分之三。

　　政府补助俨然就像一只无所不能的手，伸手可以去星摘帽，覆手可以扭亏为盈。政府补助从何而来？依何而发？如何监管？虽然政府补助由来已久，但上市公司收到政府补助的资金流动过程却鲜有人提及。

　　补助名目繁多　增加官商勾结风险

　　通过梳理2014年上半年Wind资讯数据以及那些发布收到政府补助的上市公司公告可发现，在来源上，政府补助既有中央财政部以及财政部与其他部委联名发放的，也有省、市、县财政部门发放的，甚至还有来自中央和地方各级政府的发改、经信、科技、环保等部门发放的。

　　由此可见，上市公司能收到的政府补助总额庞大，种类项目繁多，相关补助政策多且杂。

　　据统计，上市公司主要涉及的政府补助项目包括：增值税返还，所得税返还，科学技术补贴，产业结构调整补贴，特种行业补贴(例如农业等)，建设环保补贴，公共设施运行补偿，出口补贴及贴息，政府奖励等等。

　　如此繁多的种类项目和相关政策显示，无论是中央还是地方政府发放补助，似乎都有很大的“自由空间”。据南方某省财政厅熟悉上市公司补助发放的知情人士向《中国经济周刊》透露，除中央下发的政策性补助和财政扶助性补助以外，该省财政厅每年还会根据具体情况临时设立若干种名目的政府补助。

　　“实际上就是‘捐赠性的政府补助’。”该知情人士坦言。而至于此种捐赠性政府补助的目的，则主要是帮助企业扭亏为盈或使企业的盈利状况发生重大改变。“这类补助往往存在于微利或亏损企业，多为非政策性的。”

　　而根据《中国经济周刊》记者对包括发改委、工信部、科技部、财政部、交通运输部、商务部等中央部委单独或联合下发的政府补助规范性文件的梳理，并没有发现关于上述类型补助的规定。

　　《中国经济周刊》为此分别联系了廊坊市财政局和大丰市大丰港经济开发区财税分局，但这两家单位均未对此事作出回应。

　　中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华告诉《中国经济周刊》，各级政府向企业的补助过多过滥，实际上阻碍了市场在资源配置中起决定作用，它不一定有利于企业成长，还减少了基本公共服务资金，增加了官商勾结的腐败风险。

　　企业能否获地方补助，全靠财政厅领导拍板

　　通过梳理2014年上半年Wind资讯数据以及那些发布收到政府补助的上市公司公告可发现，中央部委给企业发放的政府补助基本都与当前产业政策有关：一方面是针对关乎国计民生的产业如粮食、水电，或承担环保、就业等社会责任的企业给予政策性的补助；另一方面是针对促进和帮助高科技企业、高新技术产业的发展等所进行的财政扶持性补助。

　　“虽然由于信息不对称的存在，中央政府有时也很难准确地获得各个地区或者企业的真实经济情况，导致了中央政府在进行政府补助的分配上很难做到公平合理。”一位长期研究企业补助的学者向《中国经济周刊》表示。

　　“地方政府往往将促进辖区内的经济发展作为重要行政目标，加之地方政府官员政绩考核指标的诱导，引发了地方政府间以争夺资本、发展经济为目标的地方政府间竞争。政府补助就成为了地方政府扶持当地企业发展的重要形式。”上述分析人士向《中国经济周刊》说。

　　而上市公司往往能给地方政府带来各种经济资源，企业上市后产生的巨额税收也是地方政府的主要收入来源，上市公司退市肯定是地方政府不愿意看到的结果。

　　“加之一些上市公司董事会中，本就有具有地方政府官员背景的董事，部分获得补贴的上市公司也必须要承接地方政府指派的项目，这都使地方政府与上市公司的关系变得更加密切和复杂。由于这种利益相关性，当上市公司经营业绩不佳濒临退市时，地方政府往往通过提供各种财政补贴手段帮助企业度过危机。”上述分析人士对《中国经济周刊》说道。

　　有些地方政府通常运用隐性补助的方式，临时设立某种补助名目向公司发放政府补助。

　　前述南方某省财政厅知情人士向《中国经济周刊》透露，在执行中央政策性补助以外，该省财政厅对于发放其他的财政补助具有较大程度的自主性。而此类财政补助的发放通常是由财政厅领导层拍板，若领导层面获得通过，流程将会非常顺利，而若未获领导层同意，补助申报将基本宣告流产。

　　“有企业来申报政府补助，我们都无法做出回复，只能让他去找领导，只要领导拍板，没有政策也给你弄个政策出来。”该知情人士对《中国经济周刊》说。

　　2014年1月1日，株洲市财政局在*ST株冶前三季度亏损近9000万的情况下，以环保综合治理补助的方式向其发放8948万元补助款。为此，曾有媒体质疑其为“以环保补贴之名，行保壳之实”。《中国经济周刊》记者就此事联系了株洲市财政局，该局办公室称会将此事告知企业科后由企业科联系本刊并做出回复。然而截至发稿之时，本刊仍未收到来自株洲市财政局的回复。

　　一些网友针对*ST株冶突击获得补助也感到不解，甚至问道，如此大额支出，能够纳入株洲市当地的财政预算吗？

　　汪德华指出，在现行财政支出安排中，类似以环保、农业、科技等口子向企业安排补助资金的口子很多。现行财政预算编制时相对较粗，不会将预算细化到具体的企业和企业项目中，因此在预算执行时地方政府和主管领导、部门拥有这样的自由裁量权。

　　8月31日，修改后的《预算法》获得通过，许多人认为这或许意味着政府今后对上市公司的补助都将列入预算，接受同级人大的审议。

　　汪德华提醒道，目前地方人大在预算审核时难以涉及到具体企业，更值得注意的是，一些企业补助能够保住本地的上市公司，符合本地利益，因此地方人大在审核决算时不一定认为不合理。

　　“《预算法》修改后，预算编制要更为细化，人大审核将更为细致，预算和决算公开将更为细化和透明，这些都有利于人大和社会各界对财政支出用途的监督，减少不合理的补助。”汪德华说。

　　中央补助大都监管较严，地方补助往往“发了不管”

　　中央政府与地方政府对补助管理上的差别，还体现在补助款发放后的监管上。

　　2013年6月21日，审计署发布的2013年第25号公告，公布了对5044个节能环保项目的审计情况，公布了许多企业违规获取中央财政补助的情况。公告显示，重庆钢铁(集团)有限责任公司在淘汰落后产能项目中，项目单位采取虚假淘汰的方式，骗取中央财政淘汰落后产能奖励资金765万元。重庆钢铁股份公司焦化厂在淘汰落后产能项目中，项目单位不完全符合淘汰落后产能项目申报条件，违规获得中央财政淘汰落后产能奖励资金414万元，

　　重庆钢铁(集团)有限责任公司重庆市第二垃圾焚烧发电厂场外配套及三期工程项目中，项目单位将申请获得的中央财政循环经济和资源节约重大示范项目投资补助资金9960万元挪用于企业经营等方面支出。在审计指出后，项目单位已将上述资金全部归还原资金渠道。

　　对于审计指出后的处理，25号公告还显示，截至报告发布时，有关地方部门和项目单位已将被挤占、挪用的资金归还原资金渠道2.05亿元，收回被套取骗取的资金2.14亿元。审计向司法机关移送案件线索29起，涉案人员41人，司法机关正依法进行查处。

　　除了审计署会对补助资金的应用事后审计外，中央拨付的政府补助款在使用监管上把控比较严。

　　2014年4月25日，上海威尔泰工业自动化股份有限公司(002058.SZ)公告称已经退回了中央基建财政补助资金300万元。公告显示，该款项是2009年中央对该公司某项目施行的政策扶持性补助，现由于公司一直没有对该项目进行投资，因此也没有使用上述财政补助资金。应中央要求，公司应当退回该笔补助款。

　　2014年1月23日，中航重机(600765.SH)获得2013年国家“城市矿产”示范基地补助资金7500万元。在该公司就此发布的提示性公告里，就清晰体现了中央对补助资金使用的严格监管：“财政部、国家发改委将按照有关规定组织专家对实施方案实施情况进行中期评估和考核验收。经中期评估，对3年内工作无实质进展或发生重大环境污染事件的，将已拨付补助资金收回；经考核验收，对5年内按要求完成建设任务并考核合格的，拨付剩余补助资金，考核不合格的，不再拨付，并视情况扣减已拨付补助资金。”

　　但在地方，补助资金的监管就松懈得多了。上述南方某省财政厅知情人士向《中国经济周刊》透露，特别是针对地方政府的隐性补助，该省财政部门在发放补助款后几乎不会再过问补助款的使用和去处。“本来就是捐赠性的补助，既然决定给某个企业了，怎么用、用在哪儿都由企业自己做主，我们基本不再过问。”该知情人士向《中国经济周刊》说。

　　而有地方则以“整风运动”式的方式，对政府补助款的发放和使用情况进行审查和整治。据此前媒体报道，重庆市江北区于2013年底开展了为期一个月的企业补助资金专项整治，由区监察局牵头，区财政局、区审计局及相关职能部门成立专项整治工作小组，从专项补助资金申报、审核、拨付、使用、管理等环节入手，进行逐一排查。

　　汪德华介绍说，现在地方政府的审计部门、财政监督部门可以对资金用途进行监管，防止挪用。但需要注意的是，这种监督的依据是现行财税制度，因此，改革现行的过多向企业提供补贴的财税制度，减少这类资金，科技、环保类资金从事前拨付向事后以实际效果为依据转变，可能是下一步加强对补助资金监管改革的重点。